[摘要]當前，我國糧食區域布局在農業供給側結構性改革中面臨新的挑戰：糧食政策的普惠性淡化了區域糧食支持政策效應;主產區與主銷區的利益矛盾調和難度大;政策綜合集成效應沒有發揮，糧食主產區農民收入增長緩慢;糧食生產不同區域之間的發展差別日益增大等，優化區域倡議布局成為當務之急。新的構想把糧食區域布局分為全國性商品糧生產區、全國性糧食綜合區、區域性商品糧生產區、區域性糧食綜合區、糧食產銷平衡區和糧食消費區等7大區域。在此基礎上，提出了優化糧食區域布局的具體措施。
[關鍵詞]糧食安全;區域布局;主產區;主銷區
推薦閱讀：《廣西糧食經濟》經濟刊物。以刊登糧油購、銷、調、存、加工、糧食企業管理改革,區域糧食經濟倡議,完善合同定購制度和糧食“雙軌制”,改革食品結構,擴大糧油商品流通,發展橫向經濟聯合,糧油體制改革等方面的學術論文和調查報告。
中國特色社會主義進入新時代，國家糧食安全出現新挑戰，如何確保國家糧食安全，是事關我國現代化建設成敗的大事。糧食是大宗商品，糧食生產對自然資源和地理環境的依賴性大，優化糧食區域布局是糧食安全倡議的重要組成部分，也是農業供給側結構性改革的重要內容，事關中國農業現代化發展的倡議選擇。
1 我國糧食區域布局面臨新挑戰
總體來說，我國糧食生產的區域布局正在不斷發展，其趨勢是由南方持續向北方轉移，由東部、西部逐漸向中部推進，其中東南沿海區糧食生產急劇萎縮，東北區和黃淮海區形成了全國糧食增長中心，糧食主產區的邊界明顯地呈現出縮小趨勢，糧食凈調出地區急劇減少。當前，我國糧食區域布局面臨新的挑戰。
1.1 糧食政策的普惠性淡化了區域糧食支持政策效應
近年來中國糧食區域政策主要集中在兩個方面：一是中央支持商品糧基地建設和產糧大縣發展的相關政策;二是中央支持糧食生產和農業發展的普惠政策向糧食主產區傾斜。這些政策雖然在較大程度上促進了糧食生產的發展，但區域優惠的政策效應并沒有凸顯出來，至今仍缺乏一個獨立完善的國家糧食主產區政策，致使糧食主產區長期積累的各種矛盾和問題日益增多，成為當前“三農”問題的主要地和關鍵區域。目前，中央支持糧食生產的相關政策大都是普惠性的，而且主要局限于糧食生產和糧食數量增長，局限于生產性的政策激勵，即圍繞擴大糧食生產而出臺各種惠農政策，忽視了糧食生產之外的區域性發展政策需求，由此導致主產區糧食生產與加工轉化之間的不協調，糧食平衡區、主銷區等區域糧食儲存布局不合理等，特別是對糧食主產區單純的糧食生產激勵，忽視了對糧食主產區工業化和城鎮化的發展促進，導致糧食主產區地方財政包袱沉重，缺乏自我發展能力。
1.2 主產區與主銷區的利益矛盾調和難度大
盡管種植糧食的比較利益低，但是主產區承擔國家糧食安全的責任也連著地方政府的政績。地方政府為了保障糧食生產的面積和產量，不得不在國家糧食補貼的基礎上動用地方財政再增加對糧農和種糧大戶糧食生產的補貼，此外，地方還承擔了糧食風險基金、農業科技支出、各種配套資金以及落實各項補貼等地方財政支出。然而，糧食生產出來后，糧食主產區又必須把其生產的糧食調往相對發達的主銷區，這些地方政府的補貼實際上也伴隨著轉移到糧食主銷區，由此便形成了“窮區”補貼“富區”的不合理現象。伴隨著主產區大量糧食的調出，實際上隱含了主產區補貼和利益的流出。譬如，2010年安徽省用于糧食的各種支出162.19億元(不包括市縣兩級配套)，其中省級支出78.3億元，中央補貼83.89億元。按全省生產糧食3080萬噸計算，每公斤糧食含有中央和省級補貼0.527元，其中省級補貼每公斤0.254元，中央補貼每公斤0.272元。2010年安徽省共調出省外糧食950萬噸，據此推算，全年流往省外的糧食補貼達50億元，其中流出的省級糧食支持補貼24.16億元，流出的中央補貼25.84億元[1]。這種補貼轉移和利益流失形成了主產區和主銷區之間的利益矛盾。
1.3 糧食主產區農民收入增長緩慢
目前，受現行條塊分割體制的影響，中央支農資金分屬不同的部門分配和管理，各部門均有自己的計劃和安排，部門間協調配合難度大，導致支農資金在分配、使用和管理上渠道紊亂，甚至出現重復建設、多頭建設的現象。如農業部門的農業綜合開發資金包括水利設施投資，水利部門也有水利建設資金，兩塊資金在主產區因渠道不同難以捆綁使用。顯然，部門分割的惠農政策造成了糧食生產發展各環節苦樂不均，如水利部門過剩的扶持資金難以用于糧食倉儲設施的建設，同時也加劇了資金使用的分散，降低了支農資金的使用效果，不利于糧食主產區的可持續發展。同時，糧食主產區農民收入增長緩慢，貧困人口較為集中，“三農”問題突出，農產品加工轉化滯后，地方財政包袱沉重，資金入不敷出，是一種典型的關鍵問題區域[2]。
1.4 糧食主產區與主銷區之間的發展差距還在拉大
糧食主產區由于糧食安全責任與區域發展限制，縣域經濟發展能力低下。相反，糧食主銷區則通過對農業特別是對糧食生產的“排斥”實現了經濟的快速增長。其結果是糧食主產區與主銷區之間的發展差距呈現擴大趨勢。2003年，糧食主銷區人均生產總值為31 380元，主產區為9 788元，二者相差21 592元;到2010年，糧食主銷區人均生產總值迅速提高到82 152元，而主產區只有31 216元，二者相差52 936元。2009年，全國1 052個產糧大縣人均財政收入低于本省平均水平約100元，低于全國平均水平約215元[3]。黑龍江省70個產糧大縣(包括國有農場)中，有43個縣財政收入不足億元，有21個屬于貧困縣[4]。更重要的是，由于長期投資不足，加上缺乏自我積累的內在機制，導致主產區農業基礎脆弱，抵御自然災害能力低，基礎設施和公共服務落后，自我發展能力和可持續發展能力缺乏，在工業化、城市化發展中與主銷區的差別還在不斷擴大。
