摘 要：土地制度是國家的基礎性制度，十八屆三中全會部署征地制度、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革“三項”試點任務，為修訂《土地管理法》提供經驗支撐。目前，《土地管理法修正案(草案)》已經國務院常務會議討論通過，并提請全國人大常委會審議。通過觀察了解“三項”試點啟動后各地的試點成效，結合對“修正案草案”解讀，評析本輪土地制度改革的效果。總體結論是：現行征地制度基本合理;集體經營性建設用地入市須保持在“存量”范圍內;農村宅基地退出是一個自然而然的過程;土地制度改革需穩妥推進。

　　關鍵詞：《土地管理法修正案(草案)》;征地制度;集體經營性建設用地入市;宅基地制度

　　《信陽農林學院學報》主要欄目有：“研究報告”“綜述”“探索與爭鳴”“茶學/水產研究”“教育教學研究”“經驗交流”等。

　　一、土地制度改革背景

　　土地制度是國家的基礎性制度。《土地管理法》修訂面臨很大爭議。為穩妥推進改革，十八屆三中全會部署征地制度、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革“三項”試點任務，以期為修法工作提供經驗支撐。

　　2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，土地“三項”改革試點全面鋪開。截止到2018年底，試點工作持續4年，修法工作同步推進。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《關于延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》，授權至2019年12月31日，試點再延長1年。

　　2018年12月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議，審議國務院關于農村征地制度、集體經營性建設用地、宅基地制度改革試點情況的總結報告(以下簡稱“總結報告”[1])。“總結報告”全面總結全國33個縣市區試點的基本情況、主要成效和存在問題，并提出了修法意見。

　　目前，《土地管理法修正案(草案)》(下文簡稱“修正案草案”)已經國務院常務會議討論通過，并提請全國人大常委會審議。“修正案草案”共29條，核心部分是征地制度改革、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。自“三項”試點啟動后，我們一直密切關注各地的試點成效，對于改革中的關鍵點、各市縣區試點情況，我們在《地權的邏輯Ⅲ——為什么說中國土地制度是全世界最先進的》[2]中已經做了較系統分析。現結合對“修正案草案”解讀，評析本輪土地制度改革。

　　二、征地制度改革的難點與突破點

　　關于征地制度改革，學術界和政策界存在4種基本觀點，分別為：取消論、全面縮小論、市價補償論與總體合理論。

　　1.取消論。這種觀點認為征地制度本身就不合理，認為土地屬于生產要素，用市場手段配置土地即可，不要政府征地，市場是有效的。持這種觀點的人認為政府征收土地是剝奪農民的財產權，認為征地制度“違憲”，要求放開集體土地入市[3]。

　　2.全面縮小論。這種觀點認為征地制度有必要，原因是市場在土地資源配置存在失靈，尤其是公益用地，私人主體(包括農村集體經濟組織)不可能提供，因此需要政府供給。公益用地之外的非公益用地具有經營開發性質，可通過市場供給，無需政府征地。持這種觀點的人支持保留征地制度，同時要求縮小征地范圍，將政府征地限定在“公共用途”范圍內[4]。

　　3.市價補償論。持這類觀點人的注意力是在征地補償上，認為征地制度最不合理之處在于，政府按照土地原用途價值補償給農民，土地增值收益被政府獲得。因此，要求取消《土地管理法》規定的土地補償和安置補助最高不超過土地原年產值30倍的上限，要求大幅度提高征地補償標準，甚至要求按照“市價”給農民補償[5]。

　　4.總體合理論。持這種觀點的認為，征地是政府的合法權力，征地制度屬于全世界各國都存在的一種必要制度。建立在土地公有制基礎上的現行征地制度，是中國又快又好發展的基礎，征地制度需堅持下去，沒有必要大幅度修改[6]。

　　在中央部署的“三項”試點中，征地制度改革主要圍繞著“縮小征地范圍”“完善征地程序”和“完善補償方式”三方面內容展開。“修正案草案”關于征地制度方面的修訂，也是圍繞著三方面進行的。其中，緊要處包括兩點：(1)取消在集體土地上從事非農業建設“先征后用”規定，劃定政府征地范圍為“組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等6種情形”。(2)取消土地補償和安置補助不超過原產值30倍上限的規定。

　　從“修正案草案”來看，首先，取消論未被采納。實際上，任何一個國家要進行現代化建設，都離不開征地制度，否定政府的土地征收權力，是向“風能進，雨能進，國王不能進”的封建土地制度退步。其次，“修正案草案”盡管聚焦在縮小征地范圍方面，但是在第14條中，將“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”納入政府征地范圍。這說明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”標準來確定政府征地范圍，一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市場供給的改革主張，未被采納。再者，盡管“修正案草案”取消了關于土地補償的上限，但是只對完善補償做了原則性規定，與一些人主張的按照“市價”補償觀點，完全不同。

　　總體來看，在土地征收方面，“修正案草案”對現行制度進行了局部完善，國家堅持征地制度的合理性，堅持繼續通過政府征收來為快速城鎮化供給土地。“修正案草案”沒有對現行制度大修，原因如下：

　　1.激進的改革主張未獲得試點支撐。對于“三項”試點反映的問題和不足，“總結報告”指出，“三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足，33個試點縣(市、區)實施的1 275宗征地項目中，有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區。”征地制度改革試點樣本分布不均衡，大部分地區征地制度改革試點推不動，一些地區甚至沒有一個成功的征地制度改革案例。實際上，征地改革試點樣本分布不均衡還是次要的，主要問題在于，河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個案例集中的地區，其試點的重點也主要是集中在完善征收程序和完善征地補償方式，譬如適當提高征地補償標準，或是改變征地補償款發放方式。這些算是“虛晃一槍”，未觸及征地制度改革的根本問題。征地制度改革的難題包括：要不要征地?如何確定征地范圍?征地補償標準提高到何種程度才算合理?全面提高征地補償標準會給地方財力帶來多大沖擊?提高征地補償減少還是增加“釘子戶”?被征地農民與未被征地農民的利益如何平衡?將少數試點地區的做法全面推開會對城鎮化、工業化產生何種影響?沒有答案，就是沒有方案。中央要求穩妥推進土地制度改革，這些問題都未通過試點回答，“取消論”“全面縮小論”和“市價補償論”等改革主張未被采納。