摘要：針對城市規劃管理中出現的新趨向，從城市規劃面臨的挑戰、到如何樹立新意識迎接挑戰，以及城市規劃管理的影響方面等闡述了城市規劃管理新思路。

　　關鍵詞:城市規劃，管理

　　Abstract: based on the analysis of urban planning and management of the new trend appears, from the city planning, to face the challenge of how to set up the new consciousness to meet the challenge, and urban planning management, describes the influence of urban planning management new ideas.

　　Key words: the city planning, management

　　中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

　　1.城市規劃管理的四個挑戰

　　在計劃經濟條件下，城市規劃被認為是“國民經濟計劃的繼續和延伸”。因此，城市規劃對城市建設的調控主要采取的是一種機械的目標管理和計劃控制的方式。但是隨著改革開放不斷深入，社會主義市場經濟的逐步建立，城市建設也逐步由以前的政府投資行為，轉變為市場調節為主的多元投資行為。城市的開發建設表現為多種經濟法人之間的利益關系，或者是經濟法人與公眾利益的關系。傳統的計劃經濟條件下形成的城市規劃體制無論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經濟關系。因此，現今的城市規劃管理面臨以下四個挑戰。

　　首先，傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，缺乏彈性，特別是控制性詳細規劃，容易出現規劃區域發展方向有所改變，而和規劃相沖突，導致規劃無法實施，或者規劃頻繁修編的浪費現象。

　　第二，城市規劃代表的是城市的整體利益和長遠利益，但目前我們的城市規劃管理機構基本服從于政府，缺乏司法和立法上的獨立地位，這樣容易出現政府領導“說”規劃，規劃專業人員“畫”規劃的現象，而且每一次政府換屆，都會帶來新的城市發展概念，換屆政府輕而易舉就啟動規劃修編，甚至重編，導致規劃無權威性和時效性。

　　第三，傳統的城市規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態的物質規劃，規劃缺乏實施可行性論證和評估，尤其是市場經濟環境下相對準確的經濟評估，造成了規劃目標僵化，難以操作，無法適應千變萬化的市場。

　　第四，傳統城市規劃關注的是既定規劃藍圖的實現，而忽視了城市規劃對城市土地開發過程的調控功能，容易引起土地的投機活動。

　　第五，市場經濟條件下投資商對經濟效益過度追求往往會侵害公眾的利益，造成土地浪費、環境污染等問題，同時投資商又往往是當地政府的重要合作伙伴，作為城市整體利益的代表，城市規劃部門缺乏足夠的力量和獨立性，以對這類行為進行有效的干預和調控，而公眾利益一旦受到損害，城市規劃部門往往成為眾矢之的。

　　2.城市規劃管理的四個意識

　　首先，要樹立規劃的法律意識。城市規劃成果的法律地位屢遭挑戰，歸根到底是城市規劃部門的行政從屬地位，缺乏司法地位。城市規劃部門并不需要司法機關的獨立性，而是需要相對于政府的獨立性，規劃成果不僅僅具備法律地位，歸人民代表大會及相關立法部門所轄，高層次的城市規劃(城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃等)的修編、重編等行為也應經由人民代表大會及相關立法部門所審核，政府提出的理由不得到立法部門的支持，無法啟動對已有規劃的修編等。

　　其次，要樹立規劃的資源意識。城市規劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產生經濟效益的資源。市場經濟條件下，土地使用權的取得主要通過有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關鍵是土地價值問題。盡管影響土地價值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價值往往由城市基礎 設施配套完善情況和城市規劃確定的開發條件來決定。《城市規劃法》“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須服從城市規劃”的規定，明確了城市開發用地的性質、功能和容積率等開發要求由城市規劃來確定，這些開發要求直接左右著開發效益。因此，通過城市規劃的科學測算，合理確定開發商與城市政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說，城市建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店” 等用地性質功能的改變都可以產生很高的級差收益，但這不是項目開發本身產生的，而是政府長期基礎設施投入的結果。這些收益必須首先為納稅人所得益，政府必須先滿足當地公共利益的增長，然后再考慮開發商的利益。開發商只是規劃實施的促進者，而不是主導者和主要得益者。因此，從一定意義上說，城市規劃直接創造了經濟效益。

　　再次，要樹立規劃的整合意識。城市規劃名目繁多，凡是擁有“較大的市”地位以上的城市都可以對自己的城市規劃編制內容、種類等進行規范。以珠三角地區為例，廣州、深圳及其它城市皆有不同的規劃編制體系，其關系錯中復雜，連規劃管理部門都是各具特色，導致當地同城化進程一再受阻。因此，城市規劃必須有全國統一，起碼是省級統一的信息對接口，其規范、編制、管理部門應能夠迅速整合。此外，城市規劃和國土、水利規劃依然是各自為政，這三個部門也應整合為大規劃部門，統一規劃。

　　最后，要樹立規劃的市場意識。規劃管理要靠“兩手”。市場經濟是以市場方式按價值規律配置資源的一種經濟方式， 市場經濟條件下，城市一切經濟活動都直接或間接處于市場關系之中，市場機制是推動生產力要素流動和城市土地資源優化配置的 基本運行機制。這種運行機制對形成城市土地市場和帶動城市建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，城市規劃必須考慮市場因素。積極利用市場資源，引導市場，才能吸引社會資本，建設城市。與此同時，城市規劃工作從本質上說是一種政府行為，是以政府的管理或干預的形式，維護公眾利益的一種國家力量，規劃對城市建設的市場行為應有較為準確的預測，并實施有效的調控，特別要維護城市正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業。

　　3.城市規劃管理的資金問題。

　　當前城市規劃管理中最迫切需要解決的問題就是建設資金問題。有資金才能改造城市，沒有資金城市就難以發展。所以，城市建設資金問題，是我國乃至世界所有的城市所關注的問題。沒有建設資金，規劃得再好也沒有用。在國際上，城市建設資金一般有三個來源：一是稅收，西方國家和日本都是用稅收來搞城市建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1500多個億。二是級差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。三是各種收費，增加城市積累。就我國來說，稅收不夠，規劃費用也太少，國務院早已明令禁止亂攤派。地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城市就不能發展;級差地租用得好，城市就會發展。溫州市緊緊抓住這一點，五年內城市改造面達50%，創造了一個新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發揮規劃的調控手段，對舊城區進行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進行舊城改造，但由于沒有充分發揮規劃部門的作用，缺乏科學的測算，在土地開發過程中造成了國有資產的流失，使一個本來可以給城市政府帶來收益的成片開發項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規劃的手段、級差地租的杠桿為城市建設籌集資金。

　　4.城市規劃管理的影響

　　城市規劃管理因其工作的綜合性、復雜性、系統性、周期性、對投資環境的影響是全方位、多層次的、概括起來有以下兩個方面：

　　一、調控。城市規劃管理是政府對經濟實行調控的主要手段之一。一方面，城市規劃管理可以協調不同利益主體(如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當地居民)之間的利益關系;另一方面、城市規劃管理可以控制投資開發方向、結構、空間、速度、節奏，它對投資的調控主要是通過規劃編制、規劃政策和規劃項目的審批來實現。例如、以商住樓為主體的房地產投資過猛時，可以通過嚴格限制其它用地性質改為商住樓用地性質、嚴格控制商住樓用地的開發強度、嚴格要求商住樓規劃設計質量、嚴格履行審批程序等措施對其抑制。

　　二、調控。投資行為是一個市場行為，而沒有規范的市場行為只會導致市場秩序的混亂 和投資的失敗。規范的市場才能使投資者(尤其是中長期投資者、境外投資考)有安全感。 城市規劃管理對投資行為的規范作用是通過規劃編制管理、規劃審批管理和規劃考察管理來實現的，它告訴投資考應該干什么，不應該干什么。如果投資者犯規，則將受到糾正。保障投資是有風險的，這種風險來自許多方面，其中一個風險來識于他人對投資者 利益的侵犯和損害。城市規劃管理對投資者 合法利益的保障作用通過規劃審批管理和規 劃監察管理來實現。例如，當投資者已獲得 菜一塊土地開發的合法權力時，他人在該塊 土地上違法進行建設，導致投資者在資金、機會、土地等方面的損失，這時對違法建設的查處就是對投資考合法權益的保護和對違 法者的懲罰。

　　5.結束語

　　規劃管理應具有前瞻性，應能預測城市經濟發展動向;應具有可操作性，并及時調整策略與手段，對投資環境的改善應該更多起引導作用;應具有可控的彈性，以引導為主，而少使用強制手段。規劃管理與投資環境是一個動態平衡的開放系統。城市規劃應為城市的建設和管理提供更好的策略平臺，以支持城市的可持續發展，為市民提供更好的城市環境和發展機遇。