摘要 對2007年8月頒布的《土地利用現狀分類》國家標準(GB/T21010-2007)和2002年1月起實行的《土地分類(試行)》進行了分析比較，指出新標準的不足之處，并提出了改進的建議，以便于在土地利用現狀調查、評價、規劃、管理等方面更好地發揮作用。文章發表在《重慶社會科學》上，是廣西論文發表范文，供同行參考。

　　2007年8月，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會共同發布了由中國土地勘測規劃院和國土資源部地籍管理司起草的《土地利用現狀分類》國家標準(GB/T21010-2007)[1]，標志著我國的土地利用分類開始進入了“國標”時代。在此之前，我國應用最為廣泛的土地利用分類是2002年1月起開始試行的國土資源部制定的城鄉土地統一分類，即《土地分類(試行)》。《土地分類(試行)》的制定與實施對我國土地管理實踐和科學研究工作產生了重要的意義，基本滿足了土地管理及社會經濟發展的需要，為完成我國土地利用現狀調查和城鎮地籍調查、土地登記和統計等工作發揮了重要作用。然而，隨著城鄉一體化進程的加快，實施全國土地和城鄉土地統一管理已提到議事日程，在實際工作中也要求城鄉土地統一分類，以利于全國城鄉土地統一管理和調查成果的應用。2007年7月國務院決定開展第二次全國土地調查，為保證調查質量、獲得準確的基礎數據，亟需出臺分類體系更為完善、更具有權威性的國家標準。在這樣的背景下，《土地利用現狀分類》國家標準應運而生。

　　1 新舊分類體系的對比

　　《土地利用現狀分類》國家標準與原《土地分類(試行)》部頒標準的分類體系比較，最大的區別在于國家標準采用一級、二級2個層次，其中的一級相當于《土地分類(試行)》標準的二級，二級相當于《土地分類(試行)》標準的三級，即取消了《土地分類(試行)》標準中的3個一級分類(農用地、建設用地和未利用地等三大類型)，使得12個一級類不受三大地類框架的限制而自成體系。

　　1.1農用地部分

　　《土地利用現狀分類》國家標準，對農用地各類型作了進一步歸納，但是，與《土地分類(試行)》相比，現行的土地分類仍有些不妥之處。

　　(1)在“耕地”部分中，首先，把原來的“灌溉水田”和“望天田”合并為“水田”，從水田的含義來看，這實際上是取消了“望天田”這一分類。事實上，盡管隨著各地的退耕還林還草措施的實行，望天田的面積有所減少，但目前我國的“望天田”面積依然還是比較大的，2007年仍達3 000多萬公頃。也就是說，望天田在我國堅守1.2億公頃耕地紅線倡議目標中仍占有重要地位，不應被取締。其次，取消了菜地，即把菜地歸并到水澆地之下。從杜能的《孤立國》農業區位論中可知，距城市最近的一圈，離市場最近，多是種植蔬菜、園藝作物等農作物，而水澆地則主要分布在更外圈的農村地區，顯然二者分布明顯有別，尤其在城市周圍，籠統地把菜地和水澆地混為一談，就混淆了不同土地的集約經營程度，不利于城市規劃，也不利于“菜籃子”工程建設，容易造成管理上的混亂。

　　(2)在“園地”中，把“桑園、橡膠園”歸并到了“其他園地”之中。在我國的南方一些省份，存在著大面積的桑園、橡膠園，有的還屬于支柱產業，如海南和云南西雙版納等地的橡膠產業。因此，這樣歸并分類，既不利于分門別類地對各類園地進行研究、規劃和管理，也不利于對各類園地的生產進行分類指導。

　　(3)“林地”部分，從原來的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃”6類歸納為“有林地、灌木林地、其他林地”3類，即把疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃合并為“其他林地”。然而，上述4類林地在管理方法上是截然不同的，就跡地和苗圃來說，跡地是指森林采伐、火燒后5年內未更新的土地;而苗圃是指固定的樹木育林地，不僅在概念上有著很大區別，其管理措施亦明顯不同，一旦在土地利用現狀調查圖上采用相同的地類符號，無法分清到底哪個圖斑是綠樹成蔭的苗圃，而哪個圖斑又是“寸木不生”的跡地。為了恢復森林植被，有些省份還特意開展了“跡地更新年”活動，明確提出跡地更新是依法治林的重要內容，是培育森林資源的迫切需求，是推進生態省建設的必然要求。這些林地類型的取消，不僅不利于林業部門的管理，更不利于取得可靠的科學數據。

　　(4)“草地”部分的調整比較大，在新的土地分類中，原來的“牧草地”變成了現在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并為“人工牧草地”，同時又新增了一個地類“其他草地”——指樹木郁閉度0.1表層為土質，生長草本植物為主，不用于畜牧業的草地。而“其他草地”實際上就是《土地分類(試行)》中“未利用地”內的荒草地。這顯然是不妥當的，因為荒草地一直被視為“未利用地”中的可利用土地，是最基本、最寶貴的后備土地資源，是當今土地開發整理、補充耕地的主要對象。如果將“荒草地”歸入到“草地”中，勢必造成土地開發整理上的極大混亂，正常的荒草地開發很有可能被視為毀草開墾、破壞生態之舉。這樣一來，極不利于耕地“占補平衡”政策的實行，將對我國堅守1.2億公頃耕地紅線倡議構成嚴峻的威脅和挑戰。

　　(5)變化最大的部分就是原分類系統中的“其他農用地”部分，在新的分類體系中，直接把“其他農用地”取消了。這一國家標準分類將原來“其他農用地”之下的“畜禽飼養地、設施農業用地、曬谷場等用地”合并為“設施農用地”歸入“其他土地”;“農村道路”歸入國家標準中的“交通運輸用地”;“坑塘水面、養殖水面”合并為“坑塘水面”歸入國家標準中的“水域及水利設施用地”;“農田水利用地”放在“溝渠”后亦歸入“水域及水利設施用地”;“田坎”仍作為一類歸入“其他土地”。這對解決原來“畜禽飼養地、設施農業用地”之間、“坑塘水面、養殖水面”之間不宜區分，而且面積過小的問題，顯然是適宜的，同時這一部分的調整明顯帶有強化城鄉土地統一分類的意圖。但新分類將自然水域與人工建設的水利設施用地合為一類，顯然是欠妥的。

　　1.2建設用地部分

　　《土地利用現狀分類》國家標準，對“建設用地”部分作了進一步細分：商服用地部分由原來的“商業用地、金融保險用地、餐飲旅館業用地、其他商服用地”調整為“批發零售用地、住宅餐飲用地、商務金融用地、其他商服用地”，名稱上的表述更加準確實用;工礦倉儲用地部分未做變動;住宅用地部分由原來的4類歸為“城鎮住宅用地、農村宅基地”2類，這一調整顯然避免了原來對單一住宅與混合住宅之間以及是否空閑等在實際調查中不宜操作的問題;公共管理與公共服務用地部分調整為8類;特殊用地部分把“墓葬地”改為“殯葬用地”，名稱更加準確;交通運輸用地部分增加了原來屬于“其他農用地”的“農村道路”，體現了城鄉一體化原則，實現了土地分類的“全覆蓋”;水域及水利設施用地部分調整為“河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川及永久積雪”等9個二級類型。“灘涂”細分為“沿海灘涂、內陸灘涂”，原來的“農田水利用地”改為“溝渠”;取消了“葦地”。在這一分類中，有些地類仍存在一些問題，主要如下。

　　(1)原分類系統中的“公用設施用地”內的“瞻仰景觀休閑用地”包括名勝古跡、革命遺址、景點、公園、廣場、公用綠地等，在新的分類系統中，改稱為“風景名勝設施用地”，具體含義是指風景名勝(包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址等)景點及管理機構的建筑用地。景區內的其他用地按現狀歸入相應地類。這樣的規定過于籠統，應該對景區內的其他用地做出具體的規定，避免把景區內的池塘、湖泊之類的水面歸類到“坑塘水面”的情況發生。

　　(2)在新的土地分類中，提出了一種全新的地類——空閑地。空閑地的提出不能不說是一個亮點，反映出了政府加大力度節約集約合理利用每一寸土地的決心。但是從“空閑地”的含義不難發現，空閑地是指城鎮、村莊、工礦內部尚未利用的土地。因此，“空閑地”的劃分過分籠統。我們認為，應當對“空閑地”作進一步的細分，把所包含的3個類型(城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地)逐一列出，這樣才能更好地預測出現有各類建設用地的利用潛力，可以更好地規劃、開發和利用，而不至于出現把宅基地批到工礦內空閑地上的古怪情況。

　　(3)從裸地的概念可見，新分類的“裸地”實際是原分類中二級類“未利用土地”下的裸土地和裸巖石礫地的合并。裸土地是指表層為土質、基本無植被覆蓋的土地，屬于可利用土地;裸巖石礫地是指表層為巖石或石礫、其覆蓋面積≥70%的土地，屬于難利用土地。從二者的定義可以容易地看出它們的區別，這也決定了它們的開發利用方向不同，而在這里卻將兩者混為一談，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。因此，建議應將此二者分開來進行調查，以便制定相應的開發利用方向和措施，充分、合理地加以利用。

　　2 討論與建議

　　《土地利用現狀分類》國家標準出臺，意味著土地利用現狀分類標準從過去的行業標準上升到國家標準，為解決土地調查統計重復、數出多門、口徑不一的問題提供了可靠的方法，對國土資源科學化管理乃至國民經濟宏觀管理決策具有重要的意義。標志著我國土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我國實施最嚴格的土地管理制度的具體體現。但是，這一土地利用分類難免存在不足之處，這就要求在今后的土地資源調查實踐和土地利用研究中，不斷地加以改進和完善，使其更好地服務于我國土地資源開發利用與管理事業中。上述對比分析表明，《土地利用現狀分類》國家標準需要改進的地類主要如下。

　　(1)在“耕地”內不宜取消“望天田”和“菜地”2個二級類。

　　(2)“桑園”和“橡膠園”不宜并入“其他園地”中，依然作為“園地”之下的2個二級類為宜。

　　(3)“其他林地”內，最好進一步續分出疏林地、幼林地、跡地和苗圃4個二級類，以便于分門別類地管護各類林地。

　　(4)將“荒草地”從原來的“未利用地”內劃分到現今的“草地”中，很不利于土地開發整理工程的實施和耕地“占補平衡”政策的實行，因而仍保留“荒草地”這一后備土地資源類型為宜。

　　(5)新的分類體系取消了“其他農用地”，盡管有著積極的一面，但將自然水域與人工建設的水利設施用地合為一類，顯然欠妥，需要進一步探討和研究。

　　(6)在新分類體系中的“風景名勝設施用地”中，應對景區內的其他用地做出具體的規定，避免這種籠統分類導致地類劃分上的混亂。

　　(7)新土地分類中的“空閑地”，因未將城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地等逐一列出，因而不能準確地分析各類建設用地的利用潛力，使調查成果的應用價值驟減。建議在調查中進一步續分出城鎮空閑地、村莊空閑地和工礦內空閑地3個三級地類。

　　(8)“裸土地”和“裸巖沙礫地”被歸并到了“裸地”中，使這2類開發利用方向與管理措施截然不同的土地被混為一體，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。建議土地資源調查工作中在“裸地”之下進一步續分出“裸土地”和“裸巖沙礫地”2個三級地類。

　　廣西論文發表須知：《重慶社會科學》(月刊)創辦于1983年，系重慶市唯一冠以省級行政區域名稱的綜合性學術期刊。2008年1月起由中國知名學術期刊社——改革雜志社編輯出版。影響因子、轉載率列全國同類期刊前茅，在全國理論界和學術界有較廣泛的影響，在研究中國特色社會主義理論、統籌城鄉、社會與人口、法治論壇、三峽庫區發展、重慶歷史文化等方面享有盛譽，在以上領域有相當學術造詣的資深專家。