【關鍵詞】相對貧困 城市貧困 貧困治理

　　脫貧攻堅戰取得了全面勝利后，新的相對貧困問題將成為未來我國反貧困行動所要解決的主要問題。黨的十九屆四中全會提出了“建立解決相對貧困的長效機制”的要求，這是對我國下一步反貧困行動提出的新任務，同時也是基于世界反貧困規律而提出的新方向。未來的反貧困行動必須建構長期穩定的反貧困制度體系和行動體系，并且要將貧困治理的主戰場從以農村為主擴展到城鄉兼治。因此，在制定新的貧困治理方案時，需要清楚地把握當前我國城市中有哪些相對貧困者和高風險的困難群眾，以及城市相對貧困問題具有哪些新的特點。

　　當前我國城市貧困人口的幾種主要類型

　　相對貧困與絕對貧困并非兩種不同的貧困現象，而是人們對貧困現象和貧困問題的兩種不同的認知角度。從實際情況看，目前我國城市存在以下幾類貧困人口。

　　第一，受保障的基本生活困難人群。這類人群主要包括城市中的低保對象和特困供養人員，他們需要長期依賴社會救助制度的幫助才能維持基本生活。這一群體目前總人數在800萬人左右，不足城市常住人口的1%。這部分人獲得了較完整的保障，能夠滿足各方面的基本需要，但總體上看生活水平仍然比較低下。

　　第二，低收入家庭、支出型貧困家庭以及臨時困難家庭。首先是低收入家庭，即家庭人均收入略高于低保標準，無法被納入低保對象，但生活仍然相當困難的家庭，也被稱為“低保邊緣戶”。目前各地已經較為普遍地按照當地低保標準的150%或200%建立了低收入家庭的地方標準，并對低收入家庭提供一定的社會救助待遇。但在國家層面上尚未建立專門針對低收入家庭的完整社會救助制度，地方政府一般也還沒有對低收入家庭進行建檔立卡，因此目前還沒有低收入家庭規模的確切數據。如果按照低保標準的200%為低收入家庭標準的話，大致估算這類家庭人數應該不低于總人口的10%。

　　其次是支出型貧困家庭，即由于大病、重殘、多子女上學等大額剛性支出而導致經濟陷入困境的家庭。目前在低保制度中對低保家庭中的殘疾人等特殊困難人員給予附加的待遇。一些地方政府在測算低保申請者家庭收入時將其家庭的剛性支出抵扣一定的收入，以便將真正困難的支出型貧困家庭納入低保。并且，各地對未能納入低保家庭的支出型貧困家庭也給予了一定的幫助。但在此方面還沒有形成較為規范穩定的全國性制度。

　　最后是臨時困難家庭，即因各種急難性事件或其他特殊事件而陷入嚴重經濟困難之中的家庭，包括受重大突發事件影響、主要勞動力失業以及因其他各種急難性事件而陷入困境等。此類問題凸顯了風險社會中部分家庭和個人應對社會突發事件和個人急難事件的能力不足，因而需要政府和社會的幫助。

　　第三，容易陷入貧困的脆弱人群。有一些群體因為自身和環境等方面的原因而顯示出更多的脆弱性，比其他人更容易陷入貧困，需要得到重點的關注和幫扶。除了貧困風險較高的困難老年人、困難殘疾人以及各類困境兒童之外，還有其他一些脆弱人群需要被關注。

　　首先是城市中的困難流動人口。流動人口中許多人教育和技能水平偏低，又缺乏足夠的社會資本，難以獲得較高的收入，在城市中維持較低的生活水平，生活風險較大，一旦因重病、殘疾等事件，或在將來年老無法回到農村時，將會有較大的貧困風險。目前城市政府還沒有將流動人口納入城市社會救助體系中。隨著第一代流動人口逐漸進入老年階段，這一問題會逐漸凸顯出來。

　　其次是城市困難失業者。在世界各國，失業者都是容易陷入貧困的人員。失業者中有一部分同時也是經濟脆弱人口，他們不僅需要經濟和生活方面救助，而且還需要再就業方面的援助，包括再就業培訓、職業介紹，以及鼓勵其再就業的激勵性補貼。

　　再次是因家庭殘缺而導致的脆弱。家庭是生活保障的第一道防線，家庭殘缺容易直接導致個人陷入困境。在我國，因家庭殘缺而導致貧困的有多種情況，主要包括：孤兒和事實無人撫養的兒童，他們缺乏父母的養育和保護，在經濟上、精神上和生活上都會遇到很多困難;困難失獨父母，他們可能遭到精神和經濟上的雙重嚴重打擊，陷入雙重困境;部分單親家庭，他們因家庭收入不足、撫養子女壓力大等原因而陷入貧困或生活困境。

　　最后是各類特殊困難者。當前還有多種多樣的困難群眾，例如，困難精神病患者，他們會在經濟、生活護理和監護等方面給家庭帶來很大壓力，處于比一般殘疾人更加復雜的困難之中;困難刑滿釋放人員，他們回歸社會后可能遇到就業、收入和生活方面的各種困難，在短期內或長期陷入困境;長期無家可歸人員，盡管此類人員不是很多，但也仍然存在一些。

　　當前我國城市相對貧困呈現的新特點

　　第一，在個體和家庭層面，城市相對貧困呈現出生活型貧困、發展型貧困和高風險及脆弱性等特點。一是難以達到“常規生活水平”。目前，大部分困難家庭和個人或者靠自己的能力，或者靠政府或社會的救助，可以維持基本生活，也能夠獲得基本的教育和醫療服務，但生活水平仍然低下，難以達到當地居民的常規生活水平。所謂“常規生活水平”是指當地普通居民都能夠達到的生活水平，也就是作為一個“社會人”應該達到的生活水平。否則難以正常從事常規性的社會活動，難以與其他人進行正常的交往，并難以融入當地社會。從相對貧困眼光來看未來的貧困者，將不再局限于“溫飽”“最低生活標準”之類的基本生存型標準，而要擴大到常規生活標準。

　　二是發展能力弱。許多困難群眾具有一定的就業能力，但發展能力很弱。首先是缺乏發展機會，主要是缺乏適宜的就業機會和自我能力提升的機會。其次是發展能力低下，主要表現在受教育程度低、身體素質不好、學習新技術的能力低下、社會資本不足等方面。最后是發展動機低下，表現在主動改變自己及家庭困境的積極性不高，對外部救助的消極依賴心理較重。以上幾個方面的不足往往是交織在一起的。能力不足往往會導致機會不足，而能力和機會的不足又會共同導致動機不足。要提升困難群眾的發展能力，需要從這幾個方面同時入手。

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