【摘要】我國海洋環境治理績效評價存在“四重四輕”現象，導致績效評價機制與海洋環境治理模式錯位，嚴重影響海洋環境治理效果及海洋主體功能區生態預算治理PSR評價。借鑒發達國家(地區)海洋環境治理績效評價實踐的成功經驗，基于陸海統籌視閾，對不同海洋主體功能區生態預算治理PSR設計差異化指標，建立將海洋環境治理動態績效與預算治理能力納入評價范疇的區域海洋綜合績效評價體系。

　　【關鍵詞】四重四輕;成功經驗;海洋主體功能區;生態預算治理;PSR評價

　　海洋環境治理亂象較多、海洋環境問題難以標本兼治，從而導致海洋生態環境不斷惡化，嚴重影響海洋生態系統的安全與穩定，一是因為海洋環境自身治理機制存在缺陷，二是因為海洋環境治理績效評價機制存在缺陷。學術界與實務界對前者關注度較高，但對后者重視不夠。而一個好的評價機制可以實現以評促建、以評促改，因此本文嘗試構建與海洋環境治理模型匹配的海洋環境治理績效評價機制。

　　一、海洋環境治理績效評價存在的缺陷

　　許陽[1]對我國1996～2015年海洋環境治理相關政策文本進行分析，發現“評價”兩個詞在國家相關海洋環境治理政策文本中出現的頻率越來越高，可見國家對海洋環境治理績效的評價越來越重視。國內學術界就海洋環境治理績效評價提出了海洋生態承載力評價[2]、海洋生態安全動態評價[3]、海洋環境質量綜合評價[4]三種思路，實踐中基本是圍繞這三種思路展開的。但是實施效果很難達到預期，主要是因為我國海洋環境治理績效評價中“四重四輕”現象較嚴重，導致海洋環境治理績效評價機制與海洋環境治理模式錯位。

　　1.重行政區輕生態系統。海洋環境治理績效評價沒有立足于生態系統，主要表現為：①割裂海洋生態系統與陸地生態系統的關聯。海洋環境污染與海洋生態環境質量下降，表面上是海洋生態系統自身存在問題，實際上是海洋生態系統與陸地生態系統這一個大生態系統存在問題，只有著力于陸海大生態系統，建立整體的環境治理機制，才能全面解決海洋環境問題。在海洋環境治理績效評價實踐中，當海洋環境出現問題時，通常只評價海洋環境治理，卻沒有將陸地生態環境治理納入績效評價范疇，從而將原本互為一體的兩個生態系統割裂開來，僅針對某一個生態系統獨立地構建環境治理績效評價體系。②無視生態系統與行政區的邊界差異。為了便于環境治理績效評價的推進，現有的海洋環境治理績效評價以行政區為評價的基本單元，人為將生態系統與行政區、經濟系統的空間邊界視為相同的邊界，經常用行政邊界替代生態系統邊界，實際上三者的邊界是不一致的，從而導致海洋環境治理績效評價無形地破壞海洋生態系統的整體性。

　　2.重政府輕企業。管理變遷為治理是一種升華，治理的核心之一是合作，是一種多中心、高參與度的管理模式，能更加有效地解決日益繁雜、利益主體眾多而導致的既相互依賴又互相沖突的海洋問題。在海洋環境治理中，需多元主體廣泛參與，各自履行不同的職責，相互聯動，因此既需國家、政府等宏觀主體的主導，也需企業、居民等微觀主體的廣泛參與。我國現有海洋環境治理績效評價更重視宏觀主體的影響，忽視微觀主體的作用，如宏觀層面政策績效、問責機制評價的力度不斷加大，對微觀主體參與環境治理的效果評價卻較少。只有將參與海洋環境治理的宏觀、中觀與微觀主體全部納入績效評價范疇，才是完整的海洋環境治理績效評價體系。

　　3.重靜態輕動態。靜態績效是指某一時點的績效，動態績效是指某一時期的績效。海洋環境治理動態績效主要表現在兩個方面：一是海洋環境治理時段性績效;二是海洋生態系統內部的動態平衡過程。在海洋環境治理績效評價實踐中，一般評價某一時點或多個時點的環境治理狀態，通過對多個時點狀態進行對比，在此基礎上分析其時段績效，且每一時段間隔比較長，有其一定合理性，但沒有觸及到深層次的動態績效。因為不管是某一點的績效，還是某一段的績效，都是由海洋生態系統的動態平衡過程決定的，只有海洋生態系統內部環境資產與負債之間的動態轉化效率才是深層次的動態績效，海洋環境治理績效評價一定要觸及到這一層面。

　　4.重要素輕能力。完整的海洋環境治理由治理硬件與治理軟件組成，如投資建設的海洋環境保護、維護、減排、污染治理的設備、資金與信息等屬于海洋環境治理硬件設施，是海洋環境治理必須具備的資源要素;如何有效配置、利用各類資源治理海洋環境等屬于海洋環境的軟實力，在海洋環境治理中顯得尤為重要，是支撐海洋環境治理過程與結果的基礎。但我國海洋環境治理績效評價在實踐中更重視評價是否具備并滿足這些治理要素，而對這些治理要素綜合配置基礎與能力的評價非常薄弱。隨著海洋治理模式的變遷，海洋環境治理績效評價機制不斷優化，只有將海洋環境治理績效評價機制與治理模式進行耦合，才能更好地發揮績效評價的職能。

　　二、國外海洋環境治理績效評價實踐成功經驗

　　1.國外海洋環境治理績效評價實踐。海洋生態環境屬于公共物品，具有很強的外部性，加上其流動性、開放性，使得海洋環境管理模式不斷變遷，經歷了傳統環境管理、參與式管理、環境治理三個階段。其中，傳統環境管理關注具體管理技術、政府規制行為及產權劃分等對環境的影響，參與式管理突出地方和公眾參與環保的力量，環境治理則強調通過多元組織參與解決復雜環境問題[5]。從海洋環境管理到海洋環境治理，主體、客體、工作方法與權力運行向度都發生了變化。海洋環境治理主體呈現多元化;海洋環境治理客體除了海洋環境，還包括影響海洋環境的各種人類活動與行為;海洋環境治理由多元治理主體以協商為基礎，通過法律和非正式契約約束。海洋環境治理的權力運行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度開展，由此產生了府際海洋環境治理、區域海洋治理、海洋生態安全治理、海洋環境微治理、海洋環境綜合治理等模式。

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