摘 要：通過梳理我國(guó)檔案服務(wù)行業(yè)相關(guān)法規(guī)、政策及標(biāo)準(zhǔn)，參考國(guó)際成熟文檔管理服務(wù)行業(yè)規(guī)則及指南，依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效益(3E)原則，初步構(gòu)建了我國(guó)檔案服務(wù)承包方篩選參考指標(biāo)體系。該體系由準(zhǔn)則層和指標(biāo)層構(gòu)成，準(zhǔn)則層包含服務(wù)價(jià)格、承包實(shí)力及服務(wù)實(shí)績(jī)，指標(biāo)層由8個(gè)定性指標(biāo)、32個(gè)定量指標(biāo)構(gòu)成。旨在為我國(guó)檔案主管部門及發(fā)包方監(jiān)管、篩選檔案服務(wù)承包方提供管理、選擇的依據(jù)，提升檔案服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)我國(guó)檔案服務(wù)外包行業(yè)健康發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：檔案服務(wù)外包;篩選標(biāo)準(zhǔn);檔案監(jiān)管

　　1 引 言

　　近3年來，隨著我國(guó)“放管服”改革的逐步深入，社會(huì)檔案服務(wù)承接能力不斷提升，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等作為發(fā)包方將檔案整理、檔案寄存、數(shù)字化加工、檔案咨詢、檔案培訓(xùn)等業(yè)務(wù)以外包形式推向市場(chǎng)，一時(shí)間不同資質(zhì)、背景的檔案服務(wù)企業(yè)(即承包方)大量涌入，造成了一定的問題。如檔案主管部門對(duì)承包方缺乏必要的資質(zhì)審核與監(jiān)管規(guī)范，導(dǎo)致該行業(yè)入行門檻低，承包方“野蠻生長(zhǎng)”，資質(zhì)服務(wù)良莠不齊，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，劣幣驅(qū)逐良幣[1-3]等現(xiàn)象頻生。根據(jù)前期調(diào)研可知，發(fā)包方因不熟悉市場(chǎng)及檔案服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，常將服務(wù)價(jià)格作為篩選服務(wù)企業(yè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，招投標(biāo)中“低價(jià)中標(biāo)”成為常態(tài)，長(zhǎng)此以往將不利于檔案服務(wù)外包行業(yè)的健康發(fā)展。

　　針對(duì)上述問題，部分學(xué)者表示應(yīng)以檔案主管部門為主，面向市場(chǎng)需求，基于服務(wù)企業(yè)實(shí)績(jī)，構(gòu)建科學(xué)的檔案服務(wù)承包方篩選指標(biāo)體系[4];部分學(xué)者指出應(yīng)形成檔案服務(wù)外包行業(yè)與專業(yè)資質(zhì)認(rèn)證雙層指標(biāo)體系，依據(jù)檔案主管部門指導(dǎo)的第三方機(jī)構(gòu)開展承包方服務(wù)評(píng)估[5];還有學(xué)者在具體指標(biāo)設(shè)定上提出了“費(fèi)用經(jīng)濟(jì)、服務(wù)高效、形式靈活、保證安全”等指導(dǎo)原則[6]，強(qiáng)調(diào)把握承包方雇員信息、項(xiàng)目管理基礎(chǔ)、報(bào)價(jià)合理性及合同靈活性[7]，指出要重點(diǎn)審核營(yíng)業(yè)執(zhí)照、相關(guān)資質(zhì)、許可證明、業(yè)績(jī)能力、設(shè)備規(guī)模、安全事故等。[8]

　　簡(jiǎn)言之，目前關(guān)于我國(guó)檔案服務(wù)承包方篩選指標(biāo)體系構(gòu)建的相關(guān)研究多基于具體項(xiàng)目開展，缺乏綜合性和通用性。因此，本文嘗試基于國(guó)際成熟的文件與信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)則、國(guó)內(nèi)法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)等文檔管理相關(guān)條文，結(jié)合實(shí)踐調(diào)研，根據(jù)3E原則構(gòu)建我國(guó)檔案服務(wù)承包方篩選參考指標(biāo)體系(Archival Service Outsourcing Contractors Screening Reference Indictors System，下文簡(jiǎn)稱為ASOCSI)，綜合考慮服務(wù)價(jià)格、承包實(shí)力與服務(wù)實(shí)績(jī)，以保證指標(biāo)體系的通用性。

　　2 ASOCSI 構(gòu)建依據(jù)

　　2.1 國(guó)際層面

　　(1)國(guó)際文檔管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

　　由國(guó)際銷毀認(rèn)證委員會(huì)(NAID)和國(guó)際文件與信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)(PRISM international)合并而成的國(guó)際安全信息治理與管理協(xié)會(huì)(i-SIGMA)為6大洲約2000家文件與信息管理服務(wù)企業(yè)制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。i-SIGMA下屬的PRISM international發(fā)布的文件信息管理服務(wù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)指南性文件可為承包方的運(yùn)營(yíng)管理、災(zāi)難恢復(fù)、文件保管期限、存儲(chǔ)介質(zhì)選擇與排架、建筑標(biāo)準(zhǔn)和防火等提供指導(dǎo)。[9]

　　聯(lián)合國(guó)檔案與文件管理部、國(guó)際檔案理事會(huì)(ICA)、國(guó)際文件管理工作者協(xié)會(huì)(ARMA international)等國(guó)際文檔管理協(xié)會(huì)也制定了較多可作參考的標(biāo)準(zhǔn)及指南性文件。如聯(lián)合國(guó)檔案與文件管理部出臺(tái)的《文件存儲(chǔ)設(shè)施指南》《保管期限實(shí)施指南》，ICA出臺(tái)的《檔案災(zāi)難防治與控制》《檔案共同宣言：評(píng)估工具》《檔案存儲(chǔ)貨架的選擇》等。ARMA international發(fā)布的《場(chǎng)外記錄存儲(chǔ)設(shè)施評(píng)估指南》可用于評(píng)估發(fā)包方存儲(chǔ)需求及供應(yīng)商服務(wù)能力，另外該機(jī)構(gòu)出臺(tái)的《文件云存儲(chǔ)外包指南》《電子文件存儲(chǔ)外包指南》等均涉及文件與信息管理服務(wù)企業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)。

　　(2)其他國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

　　《ISO 15489-1：2016信息和文件-文件管理-第1部分：概念和原則》提供了文件生成、捕獲和管理所依賴的概念和原則;《ISO 23081-1：2017-信息和文件-文件元數(shù)據(jù)-第1部分-原則》規(guī)定了元數(shù)據(jù)及其管理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建與維護(hù)、捕獲、描述、利用、固化等內(nèi)容。其他如《ISO/TR 17068：2017信息和文件-可信第三方數(shù)字文件存儲(chǔ)庫(kù)》《ISO/TR 23081-3：2011信息和文件-管理文件元數(shù)據(jù)-第3部分：自我評(píng)估方法》《ISO/TR 26122：2008信息和文件-文件工作過程分析》等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)也可為ASOCSI的構(gòu)建提供參考。

　　2.2 國(guó)內(nèi)層面

　　(1)相關(guān)法律

　　《中華人民共和國(guó)檔案法》第二十四條指出“應(yīng)當(dāng)與符合條件的檔案服務(wù)企業(yè)簽訂委托協(xié)議，約定服務(wù)的范圍、質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并對(duì)受托方進(jìn)行監(jiān)督”，明確了服務(wù)產(chǎn)生的形式要件;第四十八條指出應(yīng)依法對(duì)于檔案損毀、丟失、檔案管理安全事故、檔案工作人員玩忽職守等行為予以處分。

　　同時(shí)，因檔案服務(wù)常以招投標(biāo)的形式開展，承包方的篩選也應(yīng)符合我國(guó)招投標(biāo)及采購(gòu)相關(guān)法律規(guī)范。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條指出投標(biāo)應(yīng)“最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，或“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低;投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”。并對(duì)中標(biāo)人投標(biāo)做出規(guī)定。在發(fā)、承包方的規(guī)范上，第十八條賦予了招標(biāo)人相關(guān)資質(zhì)審查權(quán)利。對(duì)于中標(biāo)人不履行訂立合同的行為，第六十條明確了賠償責(zé)任與懲罰措施。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定了承包方的基本及特殊條件。第二十二、二十三條指出“采購(gòu)人可要求供應(yīng)商提供相關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并對(duì)規(guī)定的特定要求審查承包方資格”。

　　(2)相關(guān)規(guī)范

　　國(guó)家檔案局2014—2016年度發(fā)布的系列政策文件，如《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》對(duì)檔案數(shù)字化服務(wù)的場(chǎng)所、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與數(shù)據(jù)載體安全管理等作出規(guī)定;《檔案保管服務(wù)管理規(guī)范》對(duì)檔案寄存服務(wù)作出具體規(guī)范。此外，具體服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域規(guī)范如《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》《公證檔案數(shù)字化規(guī)范》《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》等也可為ASOCSI的構(gòu)建提供參考。

　　(3)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

　　一些國(guó)家或檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《CAD電子文件光盤存儲(chǔ)、歸檔與檔案管理要求 第一部分：電子文件歸檔與檔案管理》《文書檔案案卷格式》《檔案分類標(biāo)引規(guī)則》等均規(guī)定了檔案管理過程中的具體業(yè)務(wù)要求，亦可為篩選檔案服務(wù)企業(yè)提供參考。

　　3 ASOCSI 分析框架及構(gòu)建說明

　　根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性(3E)原則，初步構(gòu)建了ASOCSI分析框架(如表1所示)。

　　其中經(jīng)濟(jì)性指維持服務(wù)質(zhì)量的成本付出;效率性指投入和產(chǎn)出比，受承包方管理能力、業(yè)務(wù)水平及投入資源等因素影響;效益性則是指購(gòu)買服務(wù)前后的效益對(duì)比。[10]反映到ASOCSI一級(jí)指標(biāo)，即底層指標(biāo)上便是服務(wù)價(jià)格、承包實(shí)力及服務(wù)實(shí)績(jī)。在此基礎(chǔ)上，文章參照上述國(guó)內(nèi)外法律、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合前期調(diào)研，進(jìn)一步研究構(gòu)建了ASOCSI二級(jí)與三級(jí)指標(biāo)(如表2所示)。

　　3.1 服務(wù)價(jià)格維度

　　產(chǎn)品的生產(chǎn)成本是影響其市場(chǎng)定價(jià)的重要因素。英國(guó)國(guó)家檔案館《識(shí)別和規(guī)定實(shí)體文件的異地存儲(chǔ)要求》指出“比較成本時(shí)需了解潛在提供商的收費(fèi)模式，并根據(jù)不同變量對(duì)其測(cè)試”“確保選定的承包商經(jīng)濟(jì)上是安全的”。[11]保障服務(wù)質(zhì)量應(yīng)以維持一定的服務(wù)成本為依托，如果單純依靠低價(jià)篩選承包方，長(zhǎng)此以往將形成“劣幣”驅(qū)趕“良幣”的不良業(yè)態(tài)。以佛山市檔案數(shù)字化加工服務(wù)為例，A4紙張數(shù)字化成本均價(jià)為0.25元/頁(yè)，但部分承包方報(bào)價(jià)僅為0.09元/頁(yè)，低于成本價(jià)格的服務(wù)多難以保證服務(wù)質(zhì)量。發(fā)包方可以政府購(gòu)買相關(guān)服務(wù)價(jià)格為參考，結(jié)合實(shí)際，將采購(gòu)服務(wù)的類別、業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和緊迫性、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、成本分析、承包方技術(shù)資金條件、承包方會(huì)計(jì)核算體系、同期履約定價(jià)、采購(gòu)歷史等[12]納入?yún)⒖挤懂牎Ｍㄟ^計(jì)算服務(wù)消耗的人力物力及管理成本，核查報(bào)價(jià)有無漏項(xiàng)，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理。故政府同類服務(wù)購(gòu)買價(jià)格和發(fā)包方預(yù)期價(jià)格、文檔狀況及服務(wù)類型應(yīng)作為篩選指標(biāo)。

　　同時(shí)，還需要注意檔案服務(wù)需求的不穩(wěn)定性、突發(fā)性等因素均會(huì)影響服務(wù)價(jià)格，而同一時(shí)間段與同行的報(bào)價(jià)偏差在一定程度上反映了服務(wù)企業(yè)的運(yùn)維實(shí)力。發(fā)包方應(yīng)在調(diào)研服務(wù)成本之后，將有效投標(biāo)報(bào)價(jià)均值作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，通過比較各承包方投標(biāo)價(jià)與評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的差值衡量承包方服務(wù)價(jià)格穩(wěn)定性。另外也可通過歷史報(bào)價(jià)衡量服務(wù)企業(yè)報(bào)價(jià)穩(wěn)定程度，為篩選承包方提供參考。

　　3.2 承包實(shí)力維度

　　除了合理的服務(wù)價(jià)格外，篩選承包方還應(yīng)考慮其承包實(shí)力，即企業(yè)背景、資質(zhì)信用、業(yè)務(wù)保障及服務(wù)能力等。企業(yè)背景是指與承包方經(jīng)營(yíng)資質(zhì)相關(guān)的信息，包括經(jīng)營(yíng)許可范圍、公司法人代表、股東信息、員工身份及狀態(tài)、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀等。具體而言，需核查承包方是否為依法注冊(cè)的企業(yè)法人，是否具有獨(dú)立民事責(zé)任能力，股東及員工是否為中國(guó)境內(nèi)公民，是否具有履約所必需的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照和相關(guān)資質(zhì)許可證明，業(yè)務(wù)范圍是否限定在許可業(yè)務(wù)內(nèi)，是否具有行政備案等。

　　推薦閱讀：檔案信息化建設(shè)與工程檔案管理措施分析