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方案導向的非常規(guī)公共事務(wù)治理

來源:期刊VIP網(wǎng)所屬分類:綜合論文時間:瀏覽:

  摘 要:一般而言,公共事務(wù)治理遵循的是“難題—目標—方案—結(jié)果”導向的常規(guī)路徑。這種路徑隱含了兩個前提:一是難題清晰,二是方案簡單、且有多個可供選擇。然而,面對棘手難題時,這兩個前提時常都不存在。通過反思常規(guī)公共事務(wù)治理路徑,提出方案導向的非常規(guī)公共事務(wù)治理路徑。非常規(guī)公共事務(wù)治理是指針對由多個相互關(guān)聯(lián)的不同類型難題復合在一起的棘手難題,可行的治理路徑是在發(fā)現(xiàn)難題和解決難題之間來回擺動,從可行方案出發(fā)先解決部分難題、留下部分難題,等待新的機會,持續(xù)對難題降維,逐漸將棘手難題分化為簡單問題,最終實現(xiàn)較優(yōu)的治理結(jié)果。以中國早期抗擊新冠肺炎疫情為案例,分析發(fā)現(xiàn),方案導向的非常規(guī)公共事務(wù)治理是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的有效路徑之一。

  關(guān)鍵詞:治理;公共衛(wèi)生危機;棘手難題;方案導向

  經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,導致公共事務(wù)治理的難題(problem)①不斷涌現(xiàn),這些難題沒有良好的解決辦法,且處理起來非常棘手。因難題具有無數(shù)未準確定義的原因,也很難理解其為何產(chǎn)生,難題的原型建構(gòu)和難題的發(fā)展結(jié)局具有不確定性和難預測性,故被學術(shù)界稱為“棘手難題”(wicked problem)[1]。棘手難題跨越了多個政策空間和社會域,具有社會性和科學性兩個不同的側(cè)面。學者們普遍認為,棘手難題幾乎是不能徹底解決的,因為這些難題存在于一個相互關(guān)聯(lián)、相互重疊的空間中,全面、完整和有效的方案難以產(chǎn)生。面對棘手難題構(gòu)成的復雜公共事務(wù),政府如何行事才能治理好非常規(guī)公共事務(wù)呢?

  本研究的案例單元是“非常規(guī)公共事務(wù)”,以中國應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中所采取的方案及治理路徑創(chuàng)新為研究對象。新冠肺炎疫情是具有科學和社會兩重屬性的棘手難題,即具有科學不確定性和社會危害性,其中科學不確定性是根本屬性,是非常規(guī)公共事務(wù)治理難題。非常規(guī)公共難題治理包含難題識別、目標、行動、方案以及結(jié)果等關(guān)鍵要素。在抗擊新冠肺炎疫情過程中,中國政府采取了封城,人員限行,在全國范圍內(nèi)調(diào)配人、財、物等方案投入抗疫,打了一場人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn),減少了社會危害,避免其演化為持久的社會危機,探索出了一個方案導向而非難題導向的非常規(guī)公共事務(wù)治理模式。

  一、文獻綜述與分析框架

  1.文獻回顧

  以難題為導向(problem-orientated)被認為是實踐工作的基本思維方式,也是政策研究的邏輯起點。大量政策研究的文獻聚焦于“以難題為中心”的政策探討上,杜威曾提出公共政策是聚焦于“公眾及其難題”的[2],拉斯韋爾所說的“政策定位”也是以難題為中心的。安德森提出政策是一個或一組行為者在解決它們所關(guān)切的難題或事務(wù)時所致力的一種有目的的行動過程[3]。總之,從難題出發(fā)研究決策方案成為政策出臺的起始之處。

  以難題為導向的政策研究的第一步是認識難題,即清晰、明確地界定難題是什么,以及在眾多難題中哪些難題得到了公共官員的關(guān)切。而要認識難題,首先需對難題進行分類,以便明確難題的類型,如公共難題與私人難題[4]、科學工程難題與社會難題、馴良難題與棘手難題等[5]。其次是識別難題,即由專家或者官僚識別,并由他們認定難題的性質(zhì)[6]。再次是尋找難題的生成邏輯,從政治、經(jīng)濟、社會、科學、體制、機制等各方面來尋找難題成因[7]。最后環(huán)節(jié)是擬定難題解決方案,即根據(jù)難題的類型、性質(zhì)和成因,尋找解決難題的途徑[8]。

  以難題為導向的政策順利出臺,需有四個理想條件:(1)難題定義清晰,有明確的,穩(wěn)定的難題陳述;(2)方案簡單且有一套替代性的解決方案;(3)有評估解決方案對或錯的客觀標準[9];(4)以實現(xiàn)“滿意”和“最佳”結(jié)果為出發(fā)點,要求為難題尋找最優(yōu)解決方案。如果符合這四個基本條件,政策制定就遵循了一條“難題—目標—方案—結(jié)果”的路徑(見圖1a),也被稱為常規(guī)難題的政策制定。

  然而,多數(shù)的難題并不能滿足上述理想條件,要么難題難以清晰陳述,是棘手難題;要么,難以設(shè)置出一套完備的答案,需要多套完全不具有共識性的方案;要么,找不到合適的評價標準,無法判斷方案的優(yōu)劣性;要么,每個方案都包含了負面影響,難以尋找到最完美的結(jié)果。正如西蒙所言,(1)行為主體不具備對每種決策結(jié)果的完備知識和預見,人們對后果的了解總是零碎的,不確定的;(2)決策的結(jié)果產(chǎn)生于未來,這種對未來價值的預見性是不完整的;(3)備選方案總是不完備的[10]。如果將難題導向的理性決策思維用于復雜的、跨界的、非常規(guī)公共難題治理時,則會產(chǎn)生不穩(wěn)定結(jié)果,或出現(xiàn)難題難以治理的消極論斷[11]。

  為此,本文提出從“難題導向”轉(zhuǎn)向“方案導向”,開展連續(xù)性嘗試和適應(yīng)性管理。以不斷學習與機會驅(qū)動的方式,在尋找難題解決方案和認識難題的迭代過程中理解難題,應(yīng)對難題復雜性[12]。通過反復的小勝(small wins),從而實現(xiàn)對非常規(guī)公共難題的可持續(xù)性和漸進式治理[13]。

  2.“方案引導難題”模型構(gòu)建

  風險社會使社會難題愈來愈棘手,比如,公共衛(wèi)生突發(fā)事件,其發(fā)生的原因、演變、影響和結(jié)果很難用現(xiàn)有的科學知識準確研判,具有科學不確定性。同時,難題的解決也會受時間和資源約束,政府等治理主體需在極短的時間內(nèi)做出應(yīng)急決策,尋找現(xiàn)有資源條件下的可行性解決方案,并建立共同的理解,達成共識。再者,非常規(guī)治理情景中還存在政治不確定性:一是決策過程中的行為體或機構(gòu)的多樣性加劇了難題解決的客觀復雜性。二是行為體的不同利益觀或價值觀,促使他們對難題的性質(zhì)和如何處理難題會產(chǎn)生主觀分歧。三是制度安排、群體行為、意識形態(tài)、難題歷史、媒體偏見等外加因素,使一致性行動變得困難。正如朔恩和雷恩所言:“發(fā)展更為全面的、專門的科學知識,并不能解決現(xiàn)代社會中的許多政策難題。這些社會難題的解決是建立在相互競爭的價值框架中,而非由科學知識的差距所引起。”

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