通過政府制度重構(gòu)推動政治制度二次正當性創(chuàng)新,這可能是需要達成共識的第二個重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主,它否定了舊的專制政治而建立了新的人民的統(tǒng)治,實際上這一民主的功能僅僅在于明確由誰統(tǒng)治。

　　走向公共管理的治理理論雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率,但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念,成為現(xiàn)代各國的共同追求,并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此,及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運行機制,從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要,避免政治合法性危機,這應當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

　　這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開,則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論和實踐新問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革,說明這樣一個觀點:作為公共管理的治理理論,她是民主政治的一份科學探究綱領(lǐng),是現(xiàn)代政治學本來就應該是的樣子。

　　一從上述事實性知識或判定性知識來審理治理理論,這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機,反映在治理話語中,則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復雜的社會,國家已經(jīng)喪失應有的行為能力,也難于猜測自己的行為后果,甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策;并受落后的思想束縛,不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。

　　其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化,地位危機、社會一致性分裂和文化分裂,公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想,公眾的心靈世界碎片化,行為邊緣化日趨嚴重。

　　其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減,并進一步成為公眾的負擔,中心集權(quán)、分等論級的控制不再有效;科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈,公共政策無力承受大量社會需求,無法對太多和太矛盾的公共新問題做出裁決,超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機,治理話語走向了積極的知識重建:在文化上返古希臘之本,在政治上重開自由主義之源,在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學,在技術(shù)上親和于管理主義,從而推出具有建設意義的政治學理論和分析方法。

　　從知識論的角度來看,治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性新問題上做出的一次深刻的熟悉轉(zhuǎn)折和制度突破,在一定意義上,包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合,無論是在事實上還是在判定上,政治學知識體系都在靜靜地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題,由此導致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向:第一,從高級政治向低級政治變遷。一般而言,高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動,如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。

　　其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家新問題的重大決定和政策制定,如號召種族或集團一體化,或是和產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革,如私人產(chǎn)業(yè)國有化,或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型,這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革,它涉及次要性的決策,如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行,一般屬于官僚政治行為,功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟目前狀況的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。

　　在國內(nèi)層次上,低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī);決定提高最低工資和社會福利標準;對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等?，F(xiàn)在應當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。第二,從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅,革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發(fā)動戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅,其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現(xiàn)政治目的,那么人們就不能否認暴力在政治中的地位,但是這種地位應當是有限的。

　　相反,規(guī)勸政治應該是公共政治活動中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指倫理的、道德的、和相互依存的和交易性的政治,比如談判、協(xié)商、立法、集體討價還價,經(jīng)濟、社會、文化和科學合作或激烈的競爭。當然,前提是這種競爭是普遍接受的,并且在預先規(guī)定其法則的基礎上進行。第三,從等級政治向復合政治變遷。等級政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的,由等級政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級單位從屬于上級單位,每個等級社會當中的頂峰都是最高權(quán)威,但這一權(quán)威并不一定總是合法的,權(quán)威的下屬是各級權(quán)力層次,每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級次層次,這一系統(tǒng)最后通到普通公民,最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無所抗辯地承認。和之相反,復合政治是指平等或接近平等的行為者們之間的政治關(guān)系,在這種關(guān)系當中,社會由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成,這些政治單位對維護自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度,然而它們也承認相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利,同時也是整個社會的利益所在。

　　復合政治只有在具備充分的商品和服務以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進一步推斷,復合政治應有一套自由的和競爭性的教育和信息系統(tǒng),該系統(tǒng)無需依靠于對大眾傳媒介實行壟斷性控制,而等級政治的目的是通過發(fā)動具有強烈傾向性的宣傳運動來造成一種虛假的社會一致感。

　　政治學知識要具有真理性,她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)和規(guī)律,但這是一件不太輕易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開,真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學知識的發(fā)展和人類思維的進步是聯(lián)系在一起的,只有當人類的思維已經(jīng)進展到能夠充分把握自身生活的程度時,政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規(guī)勸政治和復合政治的形成,使得政治學知識發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,并為治理型政治學代替統(tǒng)治型政治學提供了基本概念。

　　興起于現(xiàn)實公共政治生活危機中的治理理論,它之所以能引起政治學知識的轉(zhuǎn)向,根本原因就在于它以新的思維回應了當代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷,體現(xiàn)了公共權(quán)力運動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,當公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時,治理—生活的政治才真正有利于市場秩序,政府制度才會內(nèi)生于市場秩序。應該說這才是民主政治本來應該有的樣子,換言之,主流民主政治學長期以來都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。

　　二從治理型政治學的應用或其實踐倡議來看,新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學在現(xiàn)實中的具體表現(xiàn)形態(tài)。假如把治理型政治學看成是一種新的政治科學探究綱領(lǐng),那么按照拉卡托思科學探究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護帶的理論,治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學探究綱領(lǐng)中硬核和保護帶的關(guān)系。因此,割裂這兩者之間的關(guān)系,不僅輕易降低新公共管理的政治學科的性質(zhì),減弱治理理論在回應現(xiàn)實新問題時的力度,而且也使治理理論在學術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護帶。

　　國外有些學者認為,新公共管理之所以和治理理論有關(guān),是因為“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名詞,簡略分析一下新公共管理的原則框架,將有助于我們熟悉這一點。作為新公共管理內(nèi)容的主體,它有兩個基本學術(shù)支持:管理主義和新制度經(jīng)濟學。管理主義在這里的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績效標準和評估標準、根據(jù)結(jié)果進行管理,以及更晚些時候所提出的接近消費者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟學則是把交易成本分析和激勵結(jié)構(gòu)引入公共服務中,通過新的激勵制度布置削減官僚機構(gòu),通過承包和準市場的運作方式實現(xiàn)更有效的競爭以及消費者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府,以企業(yè)家精神的政府推動服務提供者之間的競爭,其基本的理論框架大致如下:

　　(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民;(2)推崇市場機制而不是官僚機制;(3)驅(qū)動政府管理者前進的是自己的目標——部門和角色的使命,而不是文本的規(guī)則和規(guī)定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者,并且為它們提供選擇的機會;(5)把新問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡單地提供事后服務;(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上;(7)實行分權(quán)制度,主張參和式管理;(8);公民評估自己的代理者的績效時,關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標不僅僅是公共服務的提供,還包括激勵所有的部門和公?瘢??餼鏊?巧縟褐寫嬖詰奈侍獠扇⌒卸?O勻唬?鹿?補芾淼惱廡┕勰詈偷圖墩??、箣芰T?渭案春險?味脊匭木赫?⑹諧 ⑾?顏咭約敖峁???膊棵盼?普廡┲魈獾淖?渚褪峭牙臚持握?蔚?、?〉惱????硪環(huán)矯嬖蚴歉?嗟鬧衛(wèi)懟?

　　三在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代,各個發(fā)達國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應環(huán)境的新的治理形式,以便在經(jīng)濟的競爭中贏得優(yōu)勢并讓社會獲得有質(zhì)量的增長,治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語,支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本,修正了主流政治學的統(tǒng)治理論,并在全球范圍引起政治家、學者以及官員、實業(yè)家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時,我們深感這對重構(gòu)中國民主政治知識體系,尋求善治的制度平臺和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎上重建社會信仰,均是十分重要的理論資源。從社會或區(qū)域之間競爭的可持續(xù)性來看,治理理論資源合法充足的利用,應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。

　　中國正在發(fā)展公共管理制度,開始探究公共管理的知識,以便為有效地治理中國提供基礎性條件,這一努力要趨于最后的成功,可能需要在以下三點達成共識:首先要對政治學的知識類型的實行轉(zhuǎn)換,尤其在人為秩序和自然秩序、辯證理性和有限理性、意識形態(tài)和實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學知識在現(xiàn)代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態(tài)。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依靠,而一個社會知識的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展和變革路徑的根本,知識狀況已成為制度學派分析社會新問題時的一個重要變量。而不能把握社會變革所需要的知識,其結(jié)果就會形成社會的創(chuàng)傷。因此當代社會發(fā)展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。

　　而建設性的民主是以公民權(quán)利為邏輯起點,以公民福利和平安最大化為目的的,關(guān)注民主的憲政化即自由民主,這也是政治制度二次正當性創(chuàng)新的依據(jù),因為從治理理論來看,政治制度只是公民福利和平安的一個變量。假如說當代中國政治制度的奠基是以暴力政治為途徑,政府制度是作為統(tǒng)治工具而存在的話,那么通過滿足善治目標的政府制度的重構(gòu)推動政治制度二次正當性創(chuàng)新,才能使這一創(chuàng)新有較準確的方向感和現(xiàn)實感。最后一個需要達成共識的是在公共理性基礎上,發(fā)展以公民文化為核心的政治文化。

　　和治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎上的,它以公民的權(quán)利和義務為底線,其主題是關(guān)懷基于基本正義新問題的公共的善,而不是政治權(quán)威的價值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利,以及理性公民內(nèi)心真實的同意是在公共理性指導下公民文化的一般內(nèi)容。離開這一公共政治文化,治理的政治仍無根基,這不僅是一個公共政治秩序建立的充要條件,也是治理模式轉(zhuǎn)變的倫理支持。要在這一方面達成共識、走向善治,可能要付出許更多的艱辛。