【關(guān)鍵詞】 海洋安全 海洋安全治理 海洋安全困境 全球治理

　　海洋提供人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)自然要素，也是人類文明得以生成和發(fā)展的重要載體。海洋承載著全球范圍內(nèi)超過90%的國際貿(mào)易， 是當(dāng)今世界交通設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)平衡最為核心的要素，同時也是串聯(lián)地緣聯(lián)系相對松散國家并實現(xiàn)其利益聚合的政治手段。 自大航海時代以來，海洋就成為權(quán)力政治和國家利益的角逐場，沖突貫穿了整個海洋安全敘事過程。然而，海洋的天然連通性奠定了其開放的基本特征。隨著經(jīng)濟全球化不斷推進，人類對海洋的依賴日益加深，各類傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅交織，并依托海洋擴散為全球性議題。諸如海盜活動與武裝劫掠、海上走私和非法交易、海洋生態(tài)環(huán)境及資源開發(fā)、非法捕魚等行為，都已超過國家或區(qū)域性國際組織的管轄能力范圍。但海洋安全治理如同其他全球性議題一樣，公共產(chǎn)品的供給與需求失衡成為責(zé)任分配的首要障礙，國家實力與治理意愿的差異客觀上造成了治理領(lǐng)域的權(quán)力真空，并進一步加劇了海上安全風(fēng)險，進而形成了不可忽視的全球性挑戰(zhàn)。

　　隨著全球化進程的日益推進，海洋安全的重要性逐漸被國際安全、海洋治理和海事政策等相關(guān)各界認可，并成為國際社會共同關(guān)注的焦點議題。海洋議題的安全化進程使得國際層面和國家層面的議事日程緊密聯(lián)系，促使國際社會主要行為體致力于增強其對海洋安全風(fēng)險的有效回應(yīng)，如美國、歐盟、英國等傳統(tǒng)西方海洋強國或地區(qū)皆嘗試增強其海洋安全治理政策的連貫性和組織性，以應(yīng)對冷戰(zhàn)結(jié)束后多元化的海上安全挑戰(zhàn)。隨著中國在全球經(jīng)貿(mào)格局中作用的日益突出，中國的海洋安全意識也在逐漸形成和完善，相關(guān)倡議設(shè)計和布局也得以不斷優(yōu)化。自黨的十八大首次提出海洋強國倡議以來，經(jīng)略海洋已逐步成為中國國家發(fā)展倡議和對外政策的重要組成部分。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》明確提出，“積極發(fā)展藍色伙伴關(guān)系，深度參與國際海洋治理機制和相關(guān)規(guī)則制定與實施，推動建設(shè)公正合理的國際海洋秩序，推動構(gòu)建‘海洋命運共同體’”。這凸顯了海洋安全在中國總體國家安全中的重要地位。如何構(gòu)建海洋安全治理的合理路徑，并有效應(yīng)對其在國內(nèi)、國際層面的挑戰(zhàn)，是中國參與國際互動和全球治理必須解決的關(guān)鍵問題之一。

　　一、海洋安全要素的構(gòu)成與發(fā)展特征

　　隨著海洋風(fēng)險種類的日益多樣化和復(fù)雜化，海洋安全的構(gòu)成要素及其失序的表征也在不斷發(fā)生變化，從而導(dǎo)致國際行為體對海洋安全的關(guān)切范疇和議題關(guān)聯(lián)范圍日趨擴大。在中文語境下，海洋安全概念相對較為寬泛，但英文語境下的海洋安全在系統(tǒng)層面至少包括三個維度的要素，即Maritime Security、Maritime Safety和Marine Safety。 其中，Maritime Safety概念較早出現(xiàn)于國際社會的議事日程，更多涉及與“人”和“人的活動”直接相關(guān)的安全議題，在國際政治中往往屬低政治領(lǐng)域;Maritime Security則與防務(wù)政策密切相關(guān)，往往涉及國家行為體高政治層面的諸多安全議題，如軍事安全、領(lǐng)土與主權(quán)安全等;“Marine Safety”的治理主體較為確切，具體指海洋在自然層面的諸多安全要素，包括海洋生態(tài)環(huán)境、海洋可持續(xù)發(fā)展、海洋自然資源的開發(fā)與利用等。同時，藍色經(jīng)濟已成為當(dāng)前國際社會關(guān)注的重要經(jīng)濟與貿(mào)易發(fā)展議題之一，這進一步擴大了海洋安全所涵蓋的場域和空間范疇。各類海洋安全議題雖被明確界定，但不同議題所涉及安全要素多有交叉，使得海洋安全議程整體變得更為復(fù)雜和多元。

　　第一，以國家行為體作為主體的傳統(tǒng)海洋安全要素構(gòu)成了國家行為體之間涉海沖突與合作的主要內(nèi)容，其中既包括軍事層面，也涉及非軍事層面。因為海洋安全與涉海國家國內(nèi)安全政策和對外關(guān)系密切相關(guān)，所以受國際體系和國際秩序影響較大。海洋安全秩序是指在特定海洋地理單元內(nèi)部和海洋體系層面形成的相對穩(wěn)定的互動模式。其基于國家間相互依存的關(guān)系，凸顯海洋安全治理的制度含義，側(cè)重對海洋傳統(tǒng)安全風(fēng)險的防御性回應(yīng)。受傳統(tǒng)權(quán)力政治要素的慣性影響，傳統(tǒng)意義上的海洋強國往往在海洋安全秩序及其相關(guān)議程塑造過程中更具相對優(yōu)勢，甚至在一定程度上主導(dǎo)全球海洋安全秩序。例如，國際社會可能會因美國所具有的海洋權(quán)力相對優(yōu)勢認為當(dāng)前國際海洋安全秩序是由美國等西方國家所主導(dǎo)。 這也在一定程度上誘發(fā)國際社會主要海洋行為體基于海權(quán)進行的負面競爭，進而尋求在海上的相對優(yōu)勢，并加劇海洋安全風(fēng)險。同時，隨著國際社會權(quán)力格局的動態(tài)變化，海上安全秩序也會隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變和調(diào)整， 加之新冠肺炎疫情擴散和全球氣候變化等并非以人類社會作為主要治理主體的全球議題持續(xù)影響國際社會的議事日程，海上安全環(huán)境將變得更為復(fù)雜。

　　第二，就“國家行為體”和“非國家行為體”交互作用明顯的非傳統(tǒng)海洋安全要素而言，相關(guān)安全風(fēng)險已成為當(dāng)前國際社會的主要海洋安全關(guān)切。隨著國際社會持續(xù)推進對與海洋直接相關(guān)的經(jīng)濟資源的開發(fā)，加之以海洋作為主要載體的國際貿(mào)易在各國經(jīng)濟發(fā)展中的作用進一步強化，使得海洋安全風(fēng)險的范疇不斷擴展。雖然，此類海洋安全風(fēng)險并非直接與國家主權(quán)和軍事安全相關(guān)，但基于海洋自然環(huán)境資源開發(fā)的競爭、自然災(zāi)害及環(huán)境保護、海洋航行安全(包括人和航行器的安全)、跨國犯罪和走私販私、糧食安全、非法捕撈和氣候變化等議題的重要性日益凸顯，相關(guān)議題要素的延伸和關(guān)聯(lián)通過相關(guān)人道主義危機和可持續(xù)發(fā)展議題呈現(xiàn)，逐漸打破海洋安全治理主體和客體之間的界限，并重塑全球海洋安全秩序。事實上，相較于傳統(tǒng)海洋安全要素，對非傳統(tǒng)安全要素的治理在很大程度上并不依賴于軍事實力，且很有可能處于各類安全風(fēng)險要素排序的較低位次，也因此似乎更易于管控和治理，并具有國際合作的基礎(chǔ)。 但是，各類威脅因素的相互交織和互動，解決起來往往難度更大，對國家能力建設(shè)和國際合作的要求也更高。

　　第三，海洋環(huán)境安全風(fēng)險要素不僅威脅特定海洋區(qū)域國家和地區(qū)的環(huán)境安全和社會治理，也對各環(huán)流圈內(nèi)部和外部的其他行為體產(chǎn)生影響。不論相關(guān)環(huán)境和自然環(huán)境風(fēng)險是否因人類活動而引發(fā)，因其受海洋所涉及大氣、水文等環(huán)流形式影響和擴散，海洋環(huán)境風(fēng)險施動者和受動者之間的界限日趨模糊。海洋作為人類生產(chǎn)、生活和空間溝通的重要載體，其環(huán)境風(fēng)險具有顯著的彌散性特征，即海洋環(huán)境風(fēng)險和治理成效都由全人類共擔(dān)。事實上，因海洋對地理和氣候系統(tǒng)具有調(diào)節(jié)作用，不僅海洋國家易受海洋環(huán)境風(fēng)險的影響，而且內(nèi)陸國家的氣候和生態(tài)環(huán)境也受海洋影響，只是脆弱性表現(xiàn)形式略有差異。氣候變化、環(huán)境退化和海洋資源開發(fā)的綜合影響將深刻改變相關(guān)國家國內(nèi)治理和全球治理的路徑選擇和政策塑造，但不同國家因其國內(nèi)治理能力不足很難對其進行有效管理。特別是在海上自然災(zāi)害的風(fēng)險管控方面，國際社會的能力建設(shè)和治理手段本就明顯不足，而發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家相較發(fā)達國家應(yīng)對海上自然風(fēng)險的脆弱性表現(xiàn)得更為突出，甚至無法捍衛(wèi)其海洋利益，更不用說為海洋區(qū)域治理作出貢獻了。

　　第四，就“藍色經(jīng)濟”發(fā)展而言，經(jīng)濟議題使包括海洋軍事安全、環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)海洋安全議題相互交織，強化了國際社會對海洋安全秩序的關(guān)注。海洋在地理空間上的廣泛性使得“藍色經(jīng)濟”不僅涉及海陸統(tǒng)籌和海上通道等海洋安全要素，也因不同國家的海上經(jīng)濟利益差別，導(dǎo)致較難達成海洋安全治理共識。如同樣針對海上非法捕撈活動(Illegal， Unreported， and Unregulated Fishing， IUU Fishing)，擁有較大專屬經(jīng)濟區(qū)的國家可能會因為監(jiān)督和管控能力不足而將其視為海洋安全治理的優(yōu)先事項，而專屬經(jīng)濟區(qū)較小但捕魚船隊規(guī)模龐大的國家可能會反對將IUU列入海洋安全風(fēng)險范疇。 海洋經(jīng)濟議題的廣泛性使得利益攸關(guān)方過于龐雜和分散，無法期望國際社會針對特定海洋安全風(fēng)險和倡議前景問題達成一致。這也在一定程度上源于政治分歧導(dǎo)致國際溝通方面的挑戰(zhàn)使合作成本劇增。雖然國際海洋經(jīng)濟秩序已經(jīng)基本確立，但是因其影響因素多元且復(fù)雜，任何單一國家都難以左右其進程。因此，與經(jīng)濟相關(guān)的安全秩序的建立仍處于十字路口，二者之間的非對稱性仍然較為明顯。

　　總之，隨著國家間圍繞海洋的競爭與合作關(guān)系日益密切，人類活動對海洋資源的利用在不斷加深，針對各類跨議題安全要素的信息獲得和管控成為海洋實力的重要來源， 從而重新塑造以復(fù)雜性和多樣性為特征的全球海洋安全治理格局。概括地說，當(dāng)前國際社會海洋安全要素的變化與發(fā)展特點包括多個方面。首先，涵蓋的議題數(shù)量逐漸增加且范圍不斷擴大，海洋安全治理在一定程度上遵循了功能主義的發(fā)展路徑，各類安全要素的融入逐漸深化、關(guān)聯(lián)不斷擴展，囊括由高到低各類政治議題。其次，政策議題的專業(yè)化趨勢日益強化，對國家行為體和非國家行為體的治理能力要求更高、專業(yè)集約化程度更為顯著，但因此也使得全球?qū)用驷槍Ｑ蟀踩_成共識的難度大幅上升。再次，海洋安全治理框架內(nèi)各政策議題的聯(lián)系日益密切，互動愈加頻繁。雖然海洋政策的核心議題依然與經(jīng)濟發(fā)展問題高度相關(guān)，但也因影響經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定的海上安全要素種類繁多，亟需國際社會主要行為體更好地協(xié)調(diào)不同行為主體之間的政策偏好，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全要素與非傳統(tǒng)安全要素，以復(fù)合政策手段應(yīng)對不斷發(fā)展與演變的海洋安全風(fēng)險。因此，國際社會主要行為體均通過各種政策手段嘗試進行海洋安全治理。例如北約(NATO)新近通過《以合作強化海洋安全文件》(Strengthening Maritime Security Through Cooperation)重申多維手段保障聯(lián)盟海洋安全的重要性;歐盟于2018年重新修訂《歐盟海洋安全倡議》(Maritime Security Strategy)行動方案，強調(diào)將海洋安全要素納入共同海洋政策議題領(lǐng)域。

　　二、海洋安全治理困境及其表現(xiàn)形式

　　海洋安全議題及其內(nèi)涵在冷戰(zhàn)后發(fā)生了重要變化，但海洋安全秩序仍然缺乏最為基本的全球框架。就目前全球海洋安全治理體系而言，海洋安全具有以國家行為體為基礎(chǔ)、制度上具有一定先決性、利益相關(guān)群體界定相對保守、航運業(yè)占主體地位以及更側(cè)重形式而非過程等基本特征。 因此，海洋治理決策一旦出現(xiàn)失誤，將造成大規(guī)模不可逆的負面效應(yīng)，其影響范圍將涉及眾多產(chǎn)業(yè)部門(班輪、貨物、輪渡)、主要活動形式(安全、效率及環(huán)境保護)及世界絕大部分海洋區(qū)域。海洋安全議題不僅與全球?qū)用娴母鞣N治理意愿相關(guān)，也覆蓋包括區(qū)域?qū)用婧蛧覍用娴闹卫韲L試。現(xiàn)行海洋治理秩序存在明顯不足，難以應(yīng)對層出不窮的全球性海洋安全議題。加之復(fù)雜的地緣政治要素，海洋安全治理困難重重。

　　第一，目前相關(guān)國際立法較為松散，法律約束力與效果欠佳。《聯(lián)合國海洋法公約》和包括國際海事組織(International Maritime Organization)等在內(nèi)的相關(guān)組織或各種架構(gòu)共同構(gòu)成了海洋安全治理全球體系的機制主體，并由此延伸至不同的地理區(qū)域和功能領(lǐng)域。其基本價值宗旨可歸為解決海洋安全失序狀態(tài)，為國際社會尋求解決海洋安全分歧的制度依據(jù)。聯(lián)合國及其他區(qū)域性國際組織通過了諸多涉及海洋運輸、人道主義救援、海洋生態(tài)環(huán)境保護等議題的規(guī)則，比如《國際海上生命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea)、《制止危及海上航行安全非法行為公約》(IMO Convention on the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)、《班輪公會行為守則公約》(Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences)、《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(International Convention on Oil Pollution Preparedness， Response and Cooperation)等。然而，現(xiàn)存海洋立法難以解決所有海洋安全問題，現(xiàn)行成文法難以涵蓋所有海洋安全問題，且國家行為體往往會依據(jù)其利益訴求而決定是否對國家實踐構(gòu)成國際習(xí)慣予以認定。不同國家對于有關(guān)公約或規(guī)則的適用存在不同的法律解釋，同時，《聯(lián)合國海洋法規(guī)則》對海洋區(qū)域的劃分在一定程度上加劇了相關(guān)海域劃界的復(fù)雜性， 由此加劇了海洋安全風(fēng)險。顯然，海上安全公共產(chǎn)品的立法難以解決實踐中的所有問題。

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