摘要：棕地再開發是當代西方國家重要的城市可持續發展策略之一。然而，在當代的中國，棕地開發的概念卻并不那么為人所熟知。本文旨在對棕地的概念、產生淵源、及西方國家在棕地再開發實踐的分析，探尋棕地開發對于我國未來城市可持續發展的重要意義。
關鍵詞：棕地開發;土地開發;可持續發展
Abstract: brown to contemporary western countries to development is an important city of one of the sustainable development strategy. However, in contemporary China, to develop the concept of brown is not so well known. This paper intends to palm the concept, produce to origin, and western countries in the palm to the analysis of the development practice again, seeking for development in our country in the future for brownfields urban sustainable development of important significance.
Key words: brown to development; The land development; Sustainable development
中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：
1.“棕地”的概念
“棕地”一詞,對我國大部分讀者都很陌生,但在發達國家,它早已是一個眾所周知的概念。棕地(brownfield)一詞最早出現在英國的規劃文獻中,是綠地(greenfield)對應的規劃術語。最早的正式界定是在美國1980年頒布的《環境反應、賠償與責任綜合法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation andLiabilityAct,CERCLA,也稱超級基金法,Superfund Act)中。自此以后,這一概念在西方國家中傳播開來,對棕地的治理與再生、再開發、再利用也逐漸成為各國近年來廣受重視的土地利用實踐。廣義上講,棕地與綠地是一組相對應的概念,是指已開發、利用過并已廢棄的土地。
目前，廣為各界接受的棕地概念,是美國環保局和住房與城市發展部所下的定義:“棕地為已被廢棄的、閑置的或未被完全利用的工業或商業用地,其擴展或再開發受現有或潛在的環境污染(影響)而變得復雜”。英國的國家土地利用數據庫(National LandUse Database,NLUD)把具有以下性質的土地規定為棕地:①過去已開發且目前為閑置的土地;②閑置建筑物;③被遺棄的用地與建筑;④其他當前仍在使用的土地,在適當規劃及建筑許可下進行開發;⑤其他當前仍在使用但還有再開發潛能的土地。
因此，從上述定義可以看出,棕地具有如下特征:第一,棕地是已經開發過的土地;第二,棕地的部分或全部遭廢棄、閑置或無人使用;第三,棕地可能遭受(工業)污染;第四,棕地的重新開發與再次利用可能存在各種障礙。
2.“棕地”產生的淵源與棕地開發之必要
棕地的成因在于工業區衰退和城市產業結構調整所導致的城市土地價值改變。在西方,一是由于城市產業結構退二進三、工業區從城區外遷,早期的城市工業區開始衰退并失去利用價值,逐漸成為被廢棄、閑置或利用率很低的用地。如美國的奧克蘭、洛杉磯等重工業城市地帶,由于城市產業轉型而使得市內一些大型鋼鐵工廠倒閉、荒廢和閑置,被稱為“鐵銹地帶”。二是在環保及可持續發展思想的影響下,一些重污染企業也紛紛調整區位或轉產,其原廠址也成為棕地。此外,廢棄的加油站、干洗店等商業設施,垃圾處理站,儲油罐,貨物堆棧和倉庫、鐵路站場等場所都可能是棕地產生之源。
由于這些地區不少都位于城市內部,其破敗會造成土地閑置、社區衰退、環境污染、生活品質下降、城市空間破碎等不良后果,對城市的經濟、社會、環境等產生不利影響。所以,對上述地區的清理整治與再利用,是城市可持續發展與城市復興的必然。為此,發達國家都把對棕地的治理改善以及再開發利用,作為政府要務。其中尤以美國和英國為棕地再開發倡議推行的中堅。
3.國外有關棕地開發的實踐
美國是棕地再開發策略最積極的倡導國和實踐國,經過十多年的實踐,成效卓著。據美國國家棕地協會(National BrownfieldAssociation)2007年統計,美國當前有40~100萬塊以上的棕地,其中有1 300塊受到嚴重污染,它們也是超級基金的重點及優先清理資助對象。美國環保署是美國在棕地再開發問題上的核心力量和最高指導中心,于1995年1月25日發布“棕地行動議程”(Brownfield Action Agenda),借以改善投資環境,鼓勵私人投資者進入棕地再開發領域。議程主要包括減少各級政府政策的重疊和矛盾,為試點項目提供資金,規定優惠稅率、津貼等其他金融鼓勵手段(Sousa,2000)。為了與地方政府的治理政策相協調,環保署還與14個州政府簽署了同意備忘錄(Memorandum of Agreement,MOA),目的是為了使政策與標準不發生沖突,并給予地方計劃充分的信任和自主權。私人開發商則在各級政府的政策扶持下對棕地進行投資,通過治理、規劃和重建等手段對其進行再次開發利用。因棕地再開發有益于社區復興,社區民眾通常也積極響應及參與再開發項目。從這些方面可以看出,美國各級政府、相關利益團體和私人企業之間形成了密切的溝通,形成了一個棕地再開發的成熟運行機制,這是其再開發倡議成功的關鍵。
英國可持續發展倡議的目的是促進社會進步、保護環境與自然資源并維持一個較高的經濟增長率。作為該倡議的一部分,英國把對棕地(指廣義棕地,即過去已開發用地)的重新利用放在最優先考慮的位置上,英國的棕地再開發有很高比例集中在住宅產業上。政府于1998年制訂了兩個定量性目標,一是到2004年為止,棕地要以每年至少1 100hm2的速度進行改善;二是到2008年時要有60%的新建住房或是已有住宅翻建需在棕地上進行,第二個目標在2000年就已基本實現。有學者研究表明,英國棕地再開發宏觀目標的提前完成,開發商能夠得到適用于開發的土地和政府政策的扶持是兩項關鍵因素。英國的環保法律對棕地的清理責任做了限定,減少了條條框框的約束與過多強制性清理義務,以免對房地產市場產生負面影響。
歐洲大陸方面(尤其是在歐盟的傳統工業大國中),傳統工業區中的棕地問題在過去十多年中引起了各界的高度重視。在歐委會引導下,歐洲各國政府通過國家援助、大區域范圍內的規劃、公私合作治理、建立半官方機構處理被遺棄地產及大規模資助治理計劃等方式,在棕地治理與再利用方面扮演了積極的角色,并且取得了相當成效。在單個國家的實踐中,德國魯爾區成功的棕地再開發案已成為各國借鑒的對象。
由上述分析可知,西方國家在棕地開發上的成功,以下兩方面因素缺一不可:其一是政府在財政、法律、稅務等方面的政策支持;其二是私人投資者和業主的大量參與, 而后者需要通過前者才能發揮作用。
4.棕地開發的重大意義及對于我國的借鑒價值
緊湊城市、精明增長、棕地再開發是當代西方比較重要的城市可持續發展倡議,從土地利用角度對三者進行比較。緊湊城市于20世紀80年代末被提出,該理論強調社會化的、可持續的土地綜合利用模式,使城市土地集中發展,并盡可能減少不同功能城區之間的私人交通。緊湊城市的高效土地綜合利用模式,雖可減少未建設用地向城市建設用地轉化的可能,卻非主動性措施。與“開源“的棕地再開發相比,緊湊城市是“節流”,兩者一個治標,一個治本。
90年代盛行于美國的精明增長采取劃定城市增長邊界、鄉村保護區和城市服務邊界等方式,進行城市土地發展總量管制。雖然理性增長也提倡土地的高密度混合使用,但因多通過綠地開發模式,與棕地再開發截然相反,在環保理念上與后者相比大為遜色?？梢娫诔鞘型恋乜沙掷m利用問題上,緊湊城市偏向于土地的高密度利用,理性增長提倡混合使用,而棕地再開發倡導循環使用,三者側重點不同。與前兩者相比,棕地再開發最能體現綜合效應的可持續發展觀:在環境問題上,它既改善了已開發地區的環境,也保護了未開發地區的環境;在發展問題上,它既減輕了綠地的開發壓力,也使城市衰落地區得到再生與發展的機遇。因此它是尋求經濟發展與環境保護雙贏局面的、切實可行的城市可持續土地利用倡議。
我國近年來經濟發展迅速,多數地區已進入快速城市化階段,城市擴展勢在難免。城市產業結構面臨重組、城市空間布局需要調整。在這樣的背景下,土地問題的重要性日益增強,土地矛盾的尖銳性也愈發凸顯出來。許多城市在發展中出現如下悖論:一方面,城市的發展需要更多的建設用地,城市周邊的耕地于是被日漸蠶食;另一方面,城市內部的土地利用率不高,存在低效利用和土地閑置現象。依照上述西方國家對棕地的定義,我國城市中存在大量可資再利用、再開發的棕地(如陳舊的工業廠區、倉庫、堆棧等),如果能夠借鑒西方經驗并結合我國客觀實際,必能有效解決上述悖論。
同時，由于城市土地在我國為國家公有,政府作為國有土地使用權的主體控制土地一級市場,因此可以通過土地儲備制度和優先拍賣等手段確保棕地在土地市場上的優先供應。這樣的現實條件對于格外需要政府統籌和協調的棕地再開發來講,是十分關鍵的。從這一點來說,與緊湊城市、精明增長相比,棕地再開發策略在我國具有更強的可操作性。
參考文獻：
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