摘要：目前，“城中有村，村中有城;村外現代化，城內臟亂差”的“城中村”現象，已經成為中國城市化的重要障礙，成為社會熱點的“城中村”問題也有賴于通過產權改革、市場機制與規(guī)劃管制的結合加以解決。本文立足于城中村產生的原因與原因分析，論述南陽市實施城中村改造的措施。

　　關鍵詞：“城中村”、產生原因、分析、改造措施

　　村落制度是“城中村”的村民們世代生活的規(guī)則, 但某些城市功能的缺失使“城中村”似乎有成為“新貧民窟”和“藏污納垢”之地的可能，給城市管理造成一定麻煩，使其自身發(fā)展也陷入惡性循環(huán)。

　　一、“城中村”產生的原因

　　“城中村”土地未能及時歸國有，宅基地制度的存在，是造成“城中村”問題的根本原因。至今，“城中村”的土地所有權仍屬農村集體所有。這種產權制度的存在進一步導致住宅建設的混亂，也使“城中村”的改造更難于舊城區(qū)的改造。目前未形成一套真正有效的針對于“城中村”情況的建設管理制度;在各個層次的城市規(guī)劃編制與實施過程中，對“城中村”所帶來的后遺癥缺乏足夠的重視和深入的研究，未能及時針對“城中村”特有的情況制定合理可行的規(guī)劃建設標準，也是造成“城中村”現象的原因之一。從市場的供需關系看，“城中村”優(yōu)越的區(qū)位條件使之成為房地產開發(fā)的熱點，也是他們一本萬利的投資場所。低收入人群則偏向低成本住宅，而“城中村”地區(qū)正具有這種條件。從市場供給方看，村民存有短期內獲取既得利益的心態(tài)使開發(fā)建設偏離了正確的軌道。

　　二、 管不了“城中村”原因分析

　　“城中村”的出現與蔓延集中表現在以下兩個方面：一是城市規(guī)劃和土地管理部門對“城中村”的建設和管理近乎失效從而導致“城中村”的形成和出現;二是政府對這個特殊的地段難以實施有效的城市管理和改造，即如何將之容入城市的問題。可以看出，“城中村”土地未能及時收歸國有，宅基地制度的存在乃是造成各級政府部門對“城中村”管不了、治不好的根本原因。我國法律規(guī)定農村土地歸集體所有，由村民委員會等集體經濟組織經營管理，使土地所有權主體不夠明確，既會導致真正的所有權主體多元化，又會導致真正的所有者主體缺位;這種土地所有權主體的不確定和土地使用產權的不明確，兼之歷史的原因和法制、社會保障體系的不完善，村民將自己擁有的土地使用權的宅基地視為養(yǎng)生活命的資本，想方設法地以次獲取更大的經濟效益，每任“集體”也熱衷于把土地投入到短期見效的項目上去。這些必然會導致“城中村”中建設的無序化。

　　“城中村”無序化增長現象正在對周圍環(huán)境造成越來越大的“負面影響”。土地產權的不明晰與規(guī)劃圖則的法律地位不明確導致亂搭亂建的現象產生：①大量的違章違規(guī)建筑存在，而沒有任何規(guī)劃與建設部門的批準;②存在大量亂占、亂圈地現象;③非法租賃土地;④以土地入股開辦各種實業(yè);⑤用集體土地抵押貸款;⑥用集體土地進行非法的房地產開發(fā)、經營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。

　　三、實施“城中村”改造的措施

　　城中村的改造必須根據每個城市本身的社會經濟發(fā)展水平、歷史、地理、文化與風俗習慣的差異，具體實施方法也有所不同。加強法制，實現公眾參與。同時在“城中村”的社區(qū)管理上要轉向政府倡導，社區(qū)介入和公眾參與的共同管理，增進市民在城市規(guī)劃、建設、管理上的知情權和市民參與城市管理的積極性、主動性和自覺性，形成行政直線制，社會職能制與群眾參與管理制相結合的新型社區(qū)管理體制。

　　以南陽市為例在城中村的改造上應盡可能使用以下做法：全面固化村民住宅建設用地，納入城市規(guī)劃統一管理。要求農村集體所有土地權屬依法有序轉讓成為國有土地，因歷史原因，全部“一刀切”是不可行的。因農民在過去沒有公房、房改、公費醫(yī)療等城市居民福利，只有宅基地與承包耕種的土地。故“城中村”的改造產權改革必需面對現實，承認與限制村民住宅建設用地，但決不能馬上全部取消。為了防止因“城中村”的改造帶來房屋過量供給和房地產市場的波動，改造顯然不宜大規(guī)模的進行，而要有步驟的、分階段的進行，不能侈望在短期內完成。在“城中村”的改造建設上也可以實行通過市場機制,拆除、搬遷“城中村”的徹底改造模式，體現經營城市的理念。那么我們不得不考慮的是在“城中村”改造的博弈中，存在著三方對弈者：政府、房地產商和“村民”。“城中村”的最終改造方案，將是這三方利益平衡的合理安排。“村民”們的要求是在改造中保護他們的租金收益或對損失的租金收益給予補償，房地產商的要求是在投資改造中至少獲得平均收益，而政府的希望是避免財政的壓力和保證市場、社會的穩(wěn)定。在這種情況下，“城中村”改造的真正難點，就是改造的資金從哪里來?政府的擔憂是，拆遷過程中的利益沖突會成為社會不穩(wěn)定的因素，政府自己開發(fā)因成本過于高昂難以啟動，而給予優(yōu)惠政策吸引房地產商介入開發(fā)，又可能造成房屋過量供給，沖擊業(yè)已趨近飽和的房地產市場，使目前房地產開發(fā)中大量的國有銀行貸款無法收回;房地產商的擔憂是，此種拆遷開發(fā)中的利益矛盾重重，不確定的變數很多，高昂的交易成本會吞沒和消散房地產開發(fā)的正常收益，政府對樓層高度的管制會使開發(fā)最終變得無利可圖;“村民”們的擔憂是，他們既得的房地產租金收益在開發(fā)中得不到保護，而且會損失市中心區(qū)域房地產升值前景的好處,他們會以幾百年來祖祖輩輩居住在這里為由，對他們的既得利益寸金必爭。能不能處理好這些棘手問題將是“城中村”改造的關鍵。

　　南陽市現有20多個“城中村”，主要現狀是(1)人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴峻。(2)違法違章建筑相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差，村民居住環(huán)境差。(3)基礎設施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患，(4)土地使用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。因此2003年--2005年間，南陽市相繼對中州東路區(qū)域、小莊區(qū)域、東包莊區(qū)域、府衙區(qū)域等進行拆遷改造。在拆遷過程中舊城更新改造難度很大。現狀人口密度高，建筑密度高，質量差，文物破損情況嚴重，政府近期無較大的資金投入，如何形成良性循環(huán)的更新改造的機制，吸引多渠道的資金投入舊城更新改造。這是南陽舊城更新改造的關鍵所在。因此市政府實行經營城市倡議，把城市作為最大的國有資產，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的龍頭作用，運用市場經濟手段，對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地)、人力作用資本(如路、橋)等進行集聚、重組和營運，走以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城的城市建設市場化之路，在政府逐步減少投入的情況下，實現城市建設的自我滾動、自我積累、自我增值的新觀念和新模式。在拆遷后已經建設完成的中州東路區(qū)域，我們可以看到原來老城范圍的小東關、小西關，東馬道這些“都市里的村莊”居民自建(改建)的、質量較差、設施不配套的低層建筑已經不存在了，取而代之的多是配套完善的底商住宅，它更好地體現城市特色，振興了舊城經濟，增強了城市活力。中州東路區(qū)域改造是南陽“城中村”改造的一個樣例，大家看到改造后的景觀充分認識到“城中村”改造的必要性。現在小莊區(qū)域、府衙區(qū)域、東包莊區(qū)域正在拆遷進行中，三個區(qū)域都經過了詳細規(guī)劃和合理的賠償，相信不久我們又可以看到南陽“城中村”改造后新的亮點。

　　結束語

　　“城中村”的改造是一個復雜的系統工程，必須充分發(fā)揮各級政府職能部門及廣大市民與農民的積極性，還要科學計劃，嚴格監(jiān)督和檢查，要加強宣傳，使干部、群眾都能意識到“城中村”改造的意義及價值。同時使舊城的調整、“城中村”的改造與歷史文化名城的保護相結合，不斷完善機制，協調與廣大群眾的利益關系，堅持做到以人為本，才能使我們的城市向著美好的明天不斷發(fā)展!

　　參考文獻:

　　《城市規(guī)劃原理》(第三版) 同濟大學

　　《南陽市總體規(guī)劃》 2000年