摘要：2011年11月,根據國家發改委辦公廳、國家林業局辦公室《關于開展全國國有林場改革試點工作的復函》,浙江省杭州、溫州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水7個市被列入全國國有林場改革試點。試點的主要內容是改革國有林場領導體制,理順國有林場管理體制,創新生態公益型林場、商品經營型林場的經營機制,解決歷史遺留問題。通過學習借鑒浙江省國有林場成功改革的范例,加快做好當前試點市國有林場改革,破解改革中存在的難題,為全省國有林場改革積累經驗,成為當前浙江省國有林場改革所面臨的首要任務。

　　1 歷史現狀

　　20世紀50年代,由于砍樹燒炭、大辦鋼鐵,全省形成大量荒山。為盡快綠化荒山,改善生態,浙江省政府先后批建112個國有林場,為事業性生產單位,由市、縣屬地管理。半個多世紀以來,林場開展大規模的造林撫育,作出了巨大的歷史性貢獻。全省林場共荒山造林23.05萬hm2,現森林面積占全省的3.6%,而總蓄積量占全省的9%;森林覆蓋率達91%,高出全省平均水平30個百分點,平均蓄積63m3/hm2,是集體林的兩倍,累計生產木材2000多萬m3。在林場基礎上,全省先后劃建了天目山等10處國家級、省級自然保護區,80%以上的重點保護野生動植物物種得到了有效保護。同時,林場還安置了6000多名“上山下鄉”知識青年和大批精減下放人員、新安江水庫移民、部隊轉業人員等就業。國有林場作為推動林業建設的骨干力量,在帶動周邊林業發展、加快生態建設、促進區域經濟社會發展等方面都發揮了不可替代的重要作用。浙江省現有國有林場110個,經營面積24萬hm2,其中林業用地23萬hm2,有林地21.84萬hm2,生態公益林面積18.34萬hm2,生態公益林占林業用地面積79.8%,林場森林覆蓋率達91%。分布在11個市62個縣(市、區),職工總數6000多人。所經營的林區地處偏遠,交通不便,信息閉塞,絕大多數處于水系源頭、江河兩側、高山遠山等生態重要或脆弱區域。計劃經濟時代遺留的造林任務重、人員過多、只取不予等原因,在市場經濟發展過程中,經濟危困問題日益暴露。近幾年國有林場每年虧損額在500萬~600萬元,總負債已近5億元,有46個國有林場收不抵支。林場職工待遇低下,在職職工中年收入1萬元以下的占48.9%,并有50%的林場職工僅發部分工資。社會統籌壓力越來越大,林場需承擔離退休人員各項生活補助每人每年1萬元左右,與1990年相比翻了三番,但也只承擔了按規定要求的45%;需承擔在職職工社會統籌每年近4000萬元,不堪重負。國有林場職能已由木材生產為主向生態建設為主的轉變,大多數林地劃為生態公益林,木材收入急劇減少,大多數林場主要依靠生態公益林補償款和林地征占用補償費的收入來維持日常經營,發展面臨嚴峻危機,國有林場改革勢在必行。

　　2 林場自身面臨的問題

　　(1)管理體制的不健全。在建場之初,在經營性質上劃分為生產性的全民事業單位,一切生產投入全由政府撥款,承擔綠化荒山、建設森林的職能。20世紀70年代改為部分撥款,生產收入不上交,充抵撥款不足部分。20世紀80年代后期,當地政府明確林場性質,大多定性為差額撥款事業單位至今,歸屬地方林業局管轄,為獨立法人,一級核算,二級管理。計劃經濟向市場經濟轉型期間逐漸演變為自收自支方式,差額撥款大多為象征性的補助,大多為5萬~10萬元,與林場現有人員所需經費差距很大。而林場卻不得不負擔政策性加薪方案所大幅增加林場的職工薪酬、社會統籌支出,同時退休職工未實現全部社保管理,其統籌大部分仍由林場按事業單位負擔,這種只給政策不給資金的管理體制是導致林場連年虧損的主要原因。

　　(2)經營機制的局限性。林場從木材生產向生態建設轉變,導致可采伐林木減少,主營業務收入銳減。各地林場目前經營方式上主要是實行統管經營和承包經營。統管經營主要是生態公益林;承包經營的主要是經濟林,面向社會和職工。大多數國有林場除留用管理和護林人員外,其余職工基本上落實承包經營政策,不再安排工作,事業單位身份不變。承包經營收入由于接軌農村經營方式,合同實行時間早,履行時間長(一般為30年),跟不上后來形式變化,致使收入微薄。這種經營機制缺少自主性,職工缺少參與生態建設的積極性,與國有林場所承擔的培育森林資源和建設生態環境的主體職能不相對應。

　　(3)歷史原因造成的人員負擔重。20世紀60~70年代大規模的造林運動大量招收農村人員,林場還大量安置了知青、精減下放人員、新安江水庫移民、部隊轉業人員,特別是職工家屬子女都由林場安排就業,使林場人員急劇擴增,職工工資統籌壓力沉重,并對改革實行人員分流造成極大困難。

　　(4)自身改革難以擺脫困境。20世紀80年代中期計劃經濟向市場經濟轉型期間,國有林場進行了產業結構調整,把幾年累積下來木材采伐的利潤投資上項目、興辦二、三產業,但是由于市場調研欠缺,產品沒有競爭力,企業經營管理能力缺乏,大多數企業短短幾年內就虧損破產,額外背上了沉重的債務負擔。在經營機制創新等方面,雖然林場做了嘗試和努力,但由于受各種因素和自身條件的影響,一直未能建立健康的經營機制。20世紀90年代后期大都進行管理體制和經營機制改革,精簡管理人員,林區管護人員實行合同責任制,其余職工實行承包經營。這種改制方式由于職工抵觸情緒很大,職工身份依舊保留,在實施當初確實減輕了林場負擔,但是隨著形勢變化和增資方案的出臺,一方面職工收入連續多年沒有增加導致林場與職工矛盾增多,另一方面因為形勢變化、體制弊端限制了林場發展空間,急需政府推動改革擺脫困境。

　　3 當前改革進展

　　根據浙江省政府的32號文件精神,浙江省林業廳要求重點解決好國有林場的定性定編、落實經費、社會統籌和資源管理等問題,抓緊建立以國有生態公益林建設管理為主要職責的國有林場體系,增掛“國有生態公益林保護站(所)”牌子,切實把浙江省政府的32號文件精神落實到位。自2008年以來,全省國有林場改革步伐加快,取得了明顯成效。定性定位定編基本完成,全省110個國有林場中已有90個林場定性為事業單位,33個林場增掛了生態公益林保護站牌子。全省國有林場正式職工全部解決了社會統籌,規范了國有林場產權變動的管理,加強了對國有資產的監管。國有林場基礎設施得到明顯改善,職工的居住條件得到逐步改善。2008年以來,按照浙江省政府的32號文件精神,浙江省已實施改革并取得成功的國有林場主要有麗水市的青田、松陽、遂昌和杭州市的臨安、紹興市的新昌等縣市。例如臨安市政府將下屬兩個國有林場定性為事業單位,核定人員編制,預算納入地方財政;青田、遂昌、松陽等地專門召開政府常務會議,制定出臺了國有林場改革政策。其改革采取的做法主要是明確林場性質,增掛了生態公益林保護站牌子,按生態公益林面積一般為每666.7hm2(1萬畝)核定人員編制10人,財政經費上按核定編制每人每年3萬~5萬元進行補助,分流富余人員以及對符合提早退休條件的職工辦理退休手續,退休職工托管到社保處,所需托管經費通過資產盤活和財政補助。改革后的國有林場管理職能明確,負擔大大減輕,崗位合理分配,實現了輕裝上陣,管理重點轉到生態建設保護為主的層面上來。另外一些國有林場已分步實施改革并取得初步成效。如武義縣林場2004~2009年期間虧損高達742.3萬元,年均虧損123.7萬元。2009年對退休職工進行社保托管,通過預征林地分期支付托管費用,使林場在托管后的2010年實現扭虧為盈,盈利19.5萬元,2011年繼續實現盈利81.3萬元。事實證明退休社保托管直接為林場減輕負擔。下一步,該場將計劃符合條件的職工辦理提前退休手續,利用現有土地資產,測算改革費用,妥善安置職工。由于國有林場改革管理體制多頭、經營方式粗放、歷史債務包袱沉重等深層次的體制機制原因,浙江省的國有林場改革還存在許多矛盾和困難。從整體看,各地改革進度還不平衡,少數縣(市、區)沒有很好地落實省政府32號文件精神,林場改革進展緩慢,管理體制不順,職工生活依然困難;有的縣(市、區)雖然把林場定性為事業單位,但工作經費未納入財政預算;有的林場退休職工社會統籌沒有得到根本解決,尤其是政策性補助不能到位;少數林場還存在管理不規范的問題,直接影響國有林場改革進程和林場事業的健康發展。當前,浙江省7個市國有林場改革試點工作在調研基礎上,各地正積極完善方案。省林業廳要求各試點市結合林場實際情況,按照完善社會主義市場經濟體制和加快林業發展的要求,進一步解放思想,實事求是,創新體制機制,完善政策支持體系,加強森林資源保護管理,努力在國有林場改革的重點環節率先突破、大膽創新,為全省乃至全國的國有林場改革發揮示范和帶頭作用。

　　4 改革的經驗啟示

　　(1)政府政策導向是改革成功的保障。近年來,浙江省省委、省政府高度重視國有林場改革發展,把國有林場建設作為生態文明和森林浙江建設的重要內容。浙政發〔2008〕32號文件為國有林場改革作了政策引導,明確國有林場以生態建設為主要方向,體現了建設生態文明的科學理念,并針對長期以來國有林場經濟危困、職工待遇低下、基礎設施落后等問題,組織調查研究,出臺優惠政策,率先推動改革。

　　(2)地方重視支持是改革成功的動力。良好生態環境是地方政府進行招商引資,發展經濟的基礎,生態建設更是地方政府建設發展方向。而國有林場作為生態建設的主力軍,通過多年封山育林、科學營林和資源保護,國有森林已成為我省森林資源最豐富、森林景觀最優美、生物多樣性最富集、生態功能最完善的區域,在生態建設中發揮了不可替代的作用。國家級、省級森林公園絕大部分建立在以國有林場生態公益林為核心的區域,為發展森林旅游和實施生態立縣倡議目標打下堅實基礎。地方政府抓住發展機遇,積極推動本地國有林場改革,是國有林場改革成功的動力。

　　(3)以人為本的定位是改革成功的關鍵。已實施改革的國有林場在改革中做到了“定位、定性、定編、定經費”,職工利益得到了保障,其中涉及人員的妥善安置以及切實解決了職工的后顧之憂,這種以人為本的改革定位得到林場職工的支持擁護,是順利實行改革的關鍵。

　　(4)林場自身資源優勢是改革成功的基礎。已進行改革的國有林場森林資源良好,生態公益林比重高,土地可開發利用潛力大。特別是縣城和開發區范圍的國有林場土地對當地政府在發展工業區、商品住宅區有很大地理優勢,成為順利開展改革的基礎。

　　5 建議

　　(1)實行分類經營,明確林場性質。通過實施分類經營,界定生態公益林林場和商品經營型林場,明確林場性質。對生態公益林比重占50%以上的建議劃分為生態公益型林場,增掛生態公益林保護站牌子,核定人員和經費;對商品經營型林場中的生態公益林區別對待,建議其中的生態公益林通過核定其人員和經費,實行“收支兩條線”進行管理;商品林部分通過社會化管理,成立開發經營公司進行經營管理。

　　(2)退休人員實行社保化管理。退休人員未全部社保化管理使國有林場經濟負擔沉重,改革上要通過政府協調和多渠道進行資金籌措,建議符合提前退休條件的辦理退休手續,實現退休人員社保化管理。

　　(3)多形式分流安置富余職工。通過合理核定人員崗位,對富余人員妥善分流,林業部門內部可以實行人員流轉,城市市政、鄉鎮部門也可以安置部分富余人員。

　　(4)適當增加事業經費補助。對經濟效益一般的林場,在改革上可通過適當增加事業經費補助,分步實施改革,緩解改革壓力。對貧困林場,要加大政府扶貧力度,在資金政策上予以傾斜。

　　(5)林場自身要堅持保護為前提,不斷擴大公益林面積,適時調整結構,在可經營的地方,要加大林下經濟發展。在開發區范圍土地開發利用上,爭取留用土地發展第二產業,為林場未來產業發展留有空