摘要：《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條授權(quán)具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家索賠重大海洋生態(tài)環(huán)境污染損害，本已存在國家索賠主體分散，索賠主體之間職權(quán)不明確或重疊等不足。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職能被劃分到新組建的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等不同的部門，使原有的國家索賠主體體制更加復(fù)雜。下一步應(yīng)以生態(tài)環(huán)境和資源兩個要素為基礎(chǔ)，修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法律法規(guī)，確立以市地級以上生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門作為中國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體，并構(gòu)建起多部門協(xié)調(diào)的索賠工作機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)索賠與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的銜接與配合。

　　關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)損害;國家索賠;主體;機(jī)構(gòu)改革;法律修改

　　遼東學(xué)院學(xué)報是科技教育類期刊，發(fā)表高校及科研院所的科研成果、高新技術(shù)、教學(xué)成果等。主要設(shè)有化學(xué)科技與工程、機(jī)電工程、紡織工程、土木建筑、計(jì)算機(jī)科學(xué)與工程、自動化控制、生物工程與生態(tài)環(huán)境及教學(xué)研究等欄目。

　　Docking and perfection of the subjects of national claims for marine ecological environment damage

　　—based on the amendment of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of ChinaHAN Li-xin1，CHEN Yu-qiao2

　　(1.School of Law，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China;

　　2.Zhanshan Street Office of the People’s Government of Southern District of Qingdao，Qingdao 266071，China)

　　Abstract：Article 89 of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China authorizes the departments with the power of supervision and control of the marine environment to claim on behalf of the State for substantial marine ecological pollution damage， under which there are already some shortcomings， such as decentralization of national claim subjects， unclear or overlapping functions and powers between such subjects. After the institutional reform of the State Council in 2018， the marine environment protection function of the National Oceanic Administration was divided into the newly formed Ministry of Natural Resources， the Ministry of Ecological Environment， the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， which made the original national claim subjects system more complex. The next step should be to amend the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China and other relevant laws and regulations on the basis of the two elements of the ecological environment and resources， to establish the administrative departments of ecology and environment and the administrative departments of natural resources above the municipal level as the main body of national claims for marine ecological environment damage in China， to construct a multi-department coordinated work mechanism for claims， and to further strengthen the link and coordination between the claims of administrative organs and the public interest litigation of procuratorial organs.

　?、龠@10個省(自治區(qū)、直轄市)包括：廣西壯族自治區(qū)、廣東省、海南省、福建省、浙江省、江蘇省、山東省、河北省、天津市、遼寧省。

　　Key words：marine ecological damage;state claim;subject;institutional reform;legal amendment

　　海洋生態(tài)環(huán)境損害主要是指由自然變化或人類活動而引起的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化，以及對人類和整個海洋生物界的生存和發(fā)展帶來的不利影響，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減。[1]海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠，則是國家有關(guān)部門根據(jù)法律規(guī)定，針對由人類活動引起的海洋生態(tài)環(huán)境損害，代表國家向損害責(zé)任者求償?shù)幕顒印Ｒ婪ㄏ碛羞@一求償權(quán)的國家部門，即為筆者所稱的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體(簡稱國家索賠主體)。

　　長期以來，國家索賠主體在一些重大案件中發(fā)揮了自己的作用，為中國海洋生態(tài)環(huán)境治理作出了巨大貢獻(xiàn)，但同時也暴露出一些問題與不足。隨著2018年國家機(jī)構(gòu)改革大幕拉開，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)原來規(guī)定的部分國家索賠主體發(fā)生了改變，如國家海洋局不同的職責(zé)被分別合并到新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”如何與改革后的部門對接?該法規(guī)定的國家索賠主體在實(shí)踐中暴露出的問題如何與改革后的索賠主體一并通過修改法律及有關(guān)規(guī)定加以協(xié)調(diào)完善，是目前中國啟動修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》需要考慮的問題。

　　一、國家索賠主體的過去：2018年機(jī)構(gòu)改革前的基本情況

　　中國海洋環(huán)境管理體制在一定程度上承襲了陸地行政管理體制，是一種較為典型的“條塊結(jié)合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制。

　　[2]當(dāng)“條塊分割”的海洋環(huán)境管理體制延伸到海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作中，即體現(xiàn)為多個不同行政主管部門對不同類型的海洋生態(tài)環(huán)境損害分別行使國家索賠權(quán)的格局。

　　在行政系統(tǒng)內(nèi)部，海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠權(quán)利劃分按照橫縱兩個層面進(jìn)行：一是橫向的同級、不同領(lǐng)域的行政主管部門之間的分工;二是縱向的同一領(lǐng)域上下級部門之間的分權(quán)。

　　(一)機(jī)構(gòu)改革前的基本分工

　　中國的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作在改革開放初期就已經(jīng)有實(shí)質(zhì)性的展開。1983年“東方大使”輪事故中，青島市環(huán)保局和水產(chǎn)局通過協(xié)商談判，就海上清污費(fèi)用、岸上清污費(fèi)用、漁業(yè)水產(chǎn)損失等實(shí)際獲得1 775萬元人民幣的賠償，即是中國行政部門在該領(lǐng)域較早的一次成功實(shí)踐。[3]1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款首次以法律的形式將國家索賠主體加以確定。經(jīng)過多次修改，現(xiàn)行2017年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》以兩步走的方式構(gòu)建了行政部門行使海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠權(quán)的基本體制框架。

　　首先，該法第5條確定了海洋環(huán)境保護(hù)行政管理體制的基本框架：即由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門，以及軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)不同海域的海洋環(huán)境監(jiān)督管理工作，并對相應(yīng)的海洋生態(tài)環(huán)境開展保護(hù)。此外，沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。

　　其次，第89條第2款以第5條的規(guī)定為基礎(chǔ)，規(guī)定了國家索賠權(quán)利的歸屬：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”在個案中究竟如何確定誰是有權(quán)代表國家索賠的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，在較長一段時間內(nèi)并沒有其他規(guī)范性文件加以明確，導(dǎo)致重復(fù)索賠和職權(quán)沖突情況屢屢發(fā)生。

　　在《海洋環(huán)境保護(hù)法》上述規(guī)定的框架下，各級地方政府再復(fù)制一整套相應(yīng)管理部門，就形成了具有中國特色的“條塊分割”式的海洋管理體制。[4]其中，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條最后一款的規(guī)定，沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。根據(jù)對中國大陸地區(qū)11個沿海省級行政區(qū)地方立法的調(diào)研，目前，除上海市以外，其他10個省(自治區(qū)、直轄市)①

　　均出臺了與《海洋環(huán)境保護(hù)法》配套的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，并且明確規(guī)定了沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)。但在這10個省(自治區(qū)、直轄市)中，又只有廣西、廣東、浙江、河北、天津等5個省(自治區(qū)、直轄市)的地方立法，基本沿用了《海洋環(huán)境保護(hù)法》的基本框架，明確規(guī)定由環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門分別負(fù)責(zé)相應(yīng)的海洋環(huán)境環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)并承擔(dān)國家索賠工作的職權(quán)，從而在地方立法中一定程度上落實(shí)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》對省級政府的授權(quán)。各地立法中對國家索賠主體的具體分工上也存在差異。

　　例如，《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法〉辦法》第34條規(guī)定：“工程建設(shè)、排放污染物、傾倒廢棄物或者污染事故，對水生生物資源、海洋生態(tài)環(huán)境造成損害的，由海洋、漁業(yè)行政主管部門代表國家向責(zé)任者提出損害賠償要求，所得賠償款用于水生生物資源增殖和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。”《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第47條第2款則規(guī)定：“違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》和本條例規(guī)定進(jìn)行工程建設(shè)、排放污染物、傾倒廢棄物以及污染事故對漁業(yè)資源、海洋生態(tài)、海洋保護(hù)區(qū)造成破壞，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家向責(zé)任人提出損害賠償要求，所得賠償應(yīng)當(dāng)全部用于海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。”《廈門市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定》第9條第1款規(guī)定：“對污染損害海洋環(huán)境或者破壞海洋生態(tài)、海洋生物資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由海洋行政主管部門或者其他行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門及其委托的依法成立的公益環(huán)保組織對責(zé)任者提出損害賠償要求。”

　　可見，在中國部分沿海省市的海洋環(huán)境保護(hù)地方立法中，對海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體的確定主要分為兩種模式。

　　第一種模式：集中授權(quán)給特定主管部門。即由海洋、漁業(yè)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠工作，例如廣東省和河北省。

　　第二種模式：沿襲上位法規(guī)定。即完全沿用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定，規(guī)定由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政主管部門負(fù)責(zé)國家索賠工作，且同樣未能具體劃分各主管部門的國家索賠職權(quán)，例如廣西壯族自治區(qū)、浙江省、天津市、廈門市等。

　　(二)上下級行政機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分

　　根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》和各沿海地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)地方立法，縣級以上各級人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)針對海洋生態(tài)環(huán)境損害行使國家索賠職權(quán)，但上述法律法規(guī)并沒有明確在同一系統(tǒng)中，省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣上下級行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的管轄權(quán)如何劃分。

　　2014年10月21日，原國家海洋局印發(fā)《海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失索賠辦法》(簡稱《索賠辦法》)，這是中國首個由行政主管部門制定的以《海洋環(huán)境保護(hù)法》所確立的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠制度為基礎(chǔ)的細(xì)化規(guī)定。以該規(guī)定為例，筆者對中國海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠主體在縱向?qū)用娴墓茌爠澐诌M(jìn)行簡要分析。

　　1.中央政府同地方政府的權(quán)限劃分

　　國家索賠主體的縱向權(quán)限劃分，首先體現(xiàn)為中央政府和地方政府的分權(quán)。根據(jù)《索賠辦法》第4條的規(guī)定，中央政府和地方政府在海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作中的分工可以總結(jié)如下。

　　第一，原國家海洋局代表國務(wù)院(中央政府)負(fù)責(zé)地方管轄海域以外的國家管轄海域、同時涉及國家管轄海域和地方管轄海域的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失索賠工作，以及地方管轄海域內(nèi)跨省的海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠工作。

　　第二，省級以下各級地方人民政府主管部門負(fù)責(zé)本地方管理海域內(nèi)國家索賠工作的分工，但具體權(quán)限劃分需經(jīng)省級海洋行政主管部門規(guī)定。

　　2.各級地方人民政府的權(quán)限劃分

　　根據(jù)《索賠辦法》第4條規(guī)定，省級海洋行政主管部門負(fù)責(zé)劃分省級以下各級行政主管部門的國家索賠管轄權(quán)限。但是，從《索賠辦法》頒布至今，尚未有任何一個沿海省(自治區(qū)、直轄市)的海洋行政主管部門公布此種規(guī)定。在過往實(shí)踐中，各級人民政府一般會根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境損害事故發(fā)生的具體區(qū)域、損失程度、社會影響等多種因素，綜合考量后決定具體由哪一級人民政府主管部門代表國家索賠。

　　實(shí)踐中有具體案例可供參考。在2018年中山市海洋與漁業(yè)局訴彭某權(quán)等五人污染海洋環(huán)境責(zé)任糾紛一案中，該局在通過日常工作查獲被告違法傾污污染海洋環(huán)境行為的基礎(chǔ)上，委托華南環(huán)科所對周邊海域污染情況進(jìn)行鑒定，在被告刑事責(zé)任明確后，以本行政機(jī)關(guān)自己的名義，代表國家向其索賠。該案之所以由中山市海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)國家索賠，第一是因?yàn)閮A廢違法行為是由該局在巡查工作中首先發(fā)現(xiàn)的，基于“首問負(fù)責(zé)”的原則完成移送司法、民事索賠等后續(xù)工作是合理的;第二是因?yàn)橹猩绞惺且粋€不設(shè)區(qū)的地級市，市以下直轄各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根[CM(20]據(jù)中國行政機(jī)關(guān)設(shè)置的規(guī)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一般不設(shè)置(①《索賠辦法》第2條規(guī)定：“因下列行為導(dǎo)致海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成國家重大損失的，海洋行政主管部門可以向責(zé)任者提出索賠要求：(一)新建、改建、擴(kuò)建海洋、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目;(二)圍填?；顒蛹捌渌煤；顒?(三)海島開發(fā)利用活動;(四)破壞濱海濕地等重要海洋生態(tài)系統(tǒng);(五)捕殺珍稀瀕危海洋生物或者破壞其棲息地;(六)引進(jìn)外來物種;(七)海洋石油勘探開發(fā)活動;(八)海洋傾廢活動;(九)向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物質(zhì);(十)在水上和港區(qū)從事拆船、改裝、打撈和其他水上、水下施工作業(yè)活動;(十一)突發(fā)性環(huán)境事故;(十二)其他損害海洋生態(tài)應(yīng)當(dāng)索賠的活動。”)

　　政府職能部門，因此要對彭某權(quán)等五人的污染行為提出國家索賠，只有中山市海洋與漁業(yè)局和廣東省海洋與漁業(yè)廳兩個選擇。一般來說，省級海洋漁業(yè)主管部門較少直接從事案件查辦和民事訴訟等活動，因此前者自然成為唯一的、最合理的選擇。

　　二、國家索賠主體存在的問題及2018年機(jī)構(gòu)改革帶來的新的影響

　　在長期實(shí)踐中，不同的國家索賠主體依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定行使國家索賠職權(quán)，為維護(hù)國家利益，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境作出了巨大貢獻(xiàn)。例如，1999年“閩燃供2”輪油污案中的原告珠海市環(huán)境保護(hù)局和廣東省海洋與水產(chǎn)廳、2002年“塔斯曼海”輪油污案中的原告天津市海洋局和天津市漁政漁港監(jiān)督管理處、2011年“蓬萊19-3”平臺溢油事故中的原國家海洋局和原農(nóng)業(yè)部等。上述重大案件中，不同的國家索賠主體都發(fā)揮了巨大作用，值得充分肯定。但是，分散的國家索賠主體的種種問題在實(shí)踐中逐漸暴露出來，直接影響了國家索賠的效率和最終效果。尤其是2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，使國家索賠主體面臨新的困境。

　　(一)橫向分工模糊不清

　　國家索賠主體的橫向分工，即同級、不同領(lǐng)域的行政主管部門之間的分工，從過往案例的情況來看并不明確，很難總結(jié)出一致的規(guī)律。

　　《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條授權(quán)環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)、軍隊(duì)環(huán)保等多部門分工行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，第89條第2款以此為基礎(chǔ)授權(quán)上述部門行使海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠職權(quán)。但事實(shí)上，上述規(guī)定并未明確每一行政主管部門具體對應(yīng)負(fù)責(zé)何種類型污染損害的國家索賠。

　　在2018年機(jī)構(gòu)改革前，也沒有其他規(guī)范性文件對國家索賠職責(zé)的部門分工作出具體規(guī)定。實(shí)踐中，在一般情況下，商船(不含鉆井平臺)溢油污染海洋環(huán)境，主要由海事部門負(fù)責(zé)索賠;漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境、天然漁業(yè)資源損害則主要由漁政部門負(fù)責(zé)索賠;海洋工程和海洋傾廢等污染海洋生態(tài)環(huán)境損害事故大多數(shù)由海洋部門負(fù)責(zé)索賠，海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染海洋生態(tài)環(huán)境則由環(huán)保部門負(fù)責(zé)索賠。但是，上述分工標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中并不是絕對的。

　　原國家海洋局2014年頒布的《索賠辦法》是中國對海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠的部門職權(quán)作出詳細(xì)規(guī)定的第一個規(guī)范性法律文件，根據(jù)它的規(guī)定，原國家海洋局和地方各級海洋行政主管部門就十二類導(dǎo)致海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成國家重大損失的行為①，有權(quán)向污染責(zé)任者提出索賠?！端髻r辦法》的出臺，有助于海洋行政主管部門明確自身職責(zé)，并與環(huán)保、海事、漁業(yè)等其他部門形成相對明確的分工界限，一定程度上解決了橫向?qū)用娌块T分工不明確的問題。