摘要：生態補償機制建設必須明確流域生態補償的主體、對象和范圍。補償水平應與其提供的流域水生態服務或受損程度緊密關聯。共建共享、公平發展。流域水源地和上下游各地區均有保護流域的責任,各地區應根據受益程度分擔不同的補償責任,同心協力促進流域健康發展。政府主導,余者輔之。在當前中國的流域治理體制下,行政主導的流域治理格局在相當長的時期內難以轉變,補償的主導方式仍將以政府間財政轉移支付為主,但也要逐步引導建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式,重視政策補償、智力補償等其他方式。明晰生態補償主體東江流域生態環境保護建設的直接受益方不僅包括水源區三縣、廣東省東江上下游各用水城市和香港地區,也包括國家。畢竟,東江流域的健康發展也是國家生態安全的重要組成部分。因此,東江源區生態補償的主體應是國家、廣東省、江西省和香港地區。從微觀層面看,流域內各地區各行業部門的用水企業、水力發電站等也是受益主體,因此也是生態補償的主體。我國實施跨省生態補償還沒有好的經驗,結合當前行政體制,省級政府成為省際間生態補償的主體較為可行。

　　關鍵詞：生態補償,東江河流,論文發表

　　界定好生態補償客體考慮到流域中上游地區的生態保護與下游地區的用水量、水質狀況緊密相關,建議構建上下游各地區間流域生態補償機制。此外,流域水源涵養地、流域上分布的飲用水水源地地區負有涵養水源和供應安全飲用水的重任,這兩個領域的生態補償應特別予以明確,對于水源涵養區和飲用水水源地而言,補償客體除地方政府外,還有作出重大貢獻和犧牲的公眾,對他們的補償尤其需要重視,這是很多地區開展生態補償實踐時常常忽視的。生態補償標準設計補償標準設計是否合理是流域生態補償機制能否發揮效能的最關鍵所在。結合我國流域生態補償實踐的初步經驗,建議東江流域生態補償標準設計將流域上下游及專門針對水源地的生態補償標準分別考慮。首先,東江流域上下游各地區間補償標準的設計應基于水質、水量雙因素考核的生態補償方式,單位污染物通量的補償標準可由上下游地區在核算流域水環境治理成本后結合各自實際情況議定。其次,水源地補償標準設計應綜合考慮東江水源區的生態環境建設投入和發展機會成本。前者主要包括為提供高標準供水服務而實施的環境綜合整治、農業非點源污染治理、城鎮污染處理設施建設和運營、水利設施修建等項目的投入成本;后者主要包括為實現水質水量達標供應所需的移民安置投入、限制產業發展造成的損失、產業轉型的成本等。在近期內,補償額的分攤因素可考慮江西贛州三縣、廣東省和香港地區的受水量和經濟發展水平;放眼長遠,應考慮將各地區受益的流域生態服務因素納入生態補償標準設計。

　　建設東江流域生態補償機制應遵循怎樣的框架,制定哪些政策呢?機制未成,困難頗多東江流域生態補償工作自2005年起就已啟動,但總體上未有實質性的進展,與流域可持續發展的要求差距較大。國家層面的補償主要通過生態公益林、退耕還林、珠江防護林工程等專項資金實現,屬于國家專項資金的財政轉移支付。盡管2007年底,國務院正式批準建立東江源國家級生態功能保護區,2008年環境保護部也批準東江源區為水源涵養區生態環境補償試點,但未有配套政策跟進。江西和廣東對東江各自有省內的流域生態補償。江西省自2008年始每年安排一定的專項資金,用于安遠和尋烏兩縣的生態保護,但補償額度較小,2008年和2009年兩縣分別獲得783萬元和182萬元補償,這也是目前江西省政府對東江源區進行財政資金補償的唯一途徑;相比之下,廣東省對省內東江流域上游地區的補償力度較大,方式以省級財政資金專項轉移支付為主:一是從2003年起向省屬的7座水庫水電廠按0.5分/千瓦時的標準分別征收水土保持費和水資源費,用于支持庫區和水源區移民應承擔的水土保持和水源涵養任務;二是從東深供水工程費的收入中每年安排1000萬元用于河源地區水源涵養林的建設;三是自2006年起每年投入250萬元用于東江水質的監測管理。據統計,自2008年以來,廣東省財政共下撥約4.8億元,用于扶持東江流域的污水處理設施的工程建設。江西、廣東和香港三地間也有著流域生態補償。主要表現為,香港地區對廣東省支付“東深供水工程水資源費”,購買廣東省的供水服務。目前,廣東保證每年向香港供應11億立方米Ⅱ類達標水,而香港每年向廣東省支付24.5億港元供水費。自2006年開始“東深供水工程水資源費”中每年有1.5億元資金用于東江源區生態環境保護,而這1.5個億,也是下游受益區的粵港,對上游江西省水源區三縣的唯一補償。

　　總體來看,促進東江流域共建共享的生態補償機制遠未建立,特別是針對水源區的生態補償機制建設尚處起步階段。首先,生態建設的實際投入與流域生態補償資金的需求之間仍存在較大差距,尤其是目前水源涵養區的三縣,其生態環境建設的投入竟還是以自己解決為主。三縣中的尋烏安遠仍是國家級貧困縣,定南也是省級貧困縣,有限的財力比之巨大的生態環境工程建設資金需求,實在是杯水車薪。其次,目前的生態補償仍以區域內補償為主,贛粵港三地間的跨區域橫向補償機制沒有開展。再次流域供水生態服務的提供方與受益方之間的補償和受償關系沒有理清,如下游地區對水源區是否應該補償,補償標準如何確定等,三地長期以來一直關注并存在爭議,亟需解決。最后目前的生態補償實踐具有明顯的行政主導特征,且主要以縱向政府財政轉移支付為主,基于市場機制或其他形式的補償基本沒有開展。理清頭緒,確立框架考慮兩個層面,把握四項原則東江流域生態補償機制的建立應考慮兩個層面,把握四項原則。兩個層面,即省內的補償和跨省界的補償。四項原則內容如下。先易后難,穩步漸進。東江流域生態補償機制建設遠未成熟,在前期試點探索階段把握這一原則尤為重要。應結合當前的制度和政策基礎,循序漸進,注重可操作性。誰開發、誰保護,誰破壞、誰恢復,誰受益、誰補償,誰污染、誰付費。

　　生態補償方式選擇從國內外實踐看,流域生態補償方式主要有資金補償、政策補償、產業補償、市場補償、智力補償等。我國當前生態服務供給主要依靠政府,因此政府資金是東江流域生態補償的來源。這對于水源區贛州三縣來說尤其重要。由于財力有限和高標準的生態環境建設要求,生態環境建設資金投入不足一直是突出問題,這需要受益方,即國家、江西省、廣東省、香港地區加大對三縣的資金補償,并構建東江流域基于上下游地區間橫向財政資金轉移支付的生態補償機制,這也是促進流域上下游地區間生態環境責任與經濟責任的一體化的良好途徑。“給政策就是給補償”,建議國家盡快落實東江源區作為國家級生態功能保護區的配套財稅政策扶持源區發展。我國的水權體系還沒有建立,推動基于水權交易的市場補償方式近期還比較困難,但付費形式的補償是可行的,目前廣東向香港供水的收費機制實際就是一種市場補償方式,從公平性的角度來看,這種補償資金也應合理惠及上游及水源保護地區,建議開展流域上下游各地區供水服務成本核算,以此為依據將香港提供的補償資金分攤到各有關地區;也可考慮向受益區收取生態補償費或生態補償稅,經國家財政專項轉移支付給東江流域生態服務提供區,特別是那些作出了重大貢獻的水源區。處于下游的廣東一些地區以及香港地區也可通過對口支援水源區和上游地區實施產業補償,進行異地開發或推動當地的綠色企業和民間資本進入水源區及上游地區,帶動當地經濟發展,促進生態環境建設。此外,也可對上游作出生態環境建設貢獻的林農、民眾開展職業能力培養等智力補償;社會捐贈也是生態補償的一種方式,不少香港地區的單位和個人已通過捐贈的方式給予了水源區一定的援助,今后要建立生態補償社會捐助辦法,成立源區生態補償社會捐助機構,加大該方面的宣傳,接受受益地區單位和個人的捐款或援助。

　　重點構建四項支撐能力建立生態補償資金專門賬戶江西、廣東兩省可設立東江源生態補償資金專項賬戶,成立東江流域生態補償基金,將中央公共財政轉移支付的生態補償資金、省級財政支付的生態補償資金、水電生態附加費等生態補償專項資金列入省、市兩級公共財政設立的生態補償基金賬戶,專款專用。上下游地區應制定《東江流域生態補償基金管理辦法》,界定好有關各級政府在流域生態補償工作中的職責、權限,對專項資金的補助范圍、標準和對象,資金使用、監管等予以明確規定,確保生態補償資金收支規范。構建東江流域生態補償上下游協商機制流域生態補償機制的構建需經過上下游地區反復的協商及博弈。建議近期江西、廣東兩省建立東江流域生態補償聯席會議制度,在以后將香港地區也納入其中。會議由江西水源區三縣、河源、惠州、東莞、深圳和廣州五市及兩省的環保、水利等相關部門代表參加。會議機制主要是核定生態補償金,議定生態補償標準,協商改進生態補償機制等。重視技術支撐體系建設江西、廣東兩省有關部門及有關市縣需議定“流域生態補償標準測算指南”,指南設計應考慮生態補償標準實施的動態性,對上游水源區的補償近期可主要考慮生態環境建設直接投入以及一定的發展機會成本,在長期應逐步將流域生態服務價值納入;流域上下游地區間在議定跨界生態補償標準時,應重視開展上下游地區的環境治理成本和污染損害成本核算,增進生態補償標準的科學性和合理性;生態補償金的分配不僅要考慮補償對象的財力水平因素,也要將其流域治理面積、森林覆蓋率等生態環境因素納入。

　　加強東江流域的監測能力建設東江流域生態補償機制的實施需要跨行政區交界斷面水質與水量監測數據以及水源地水質水文數據作為支撐,目前東江干流與支流水質監測尚未實現實時自動監測,水質與水量監測分別由環保部門與水利部門負責,水質監測布點與水文監測布點一般并非完全相同,與生態補償機制建設需求存在較大差距。建議由東江流域生態補償聯席會議統一協調流域交界水質監測斷面與水量監測斷面布設,盡量實現兩類監測斷面的基本重合,并搭建流域跨界斷面水質、水量監測數據實時共享數據平臺,為生態補償金核定提供依據。政策建議加強國家層面的政策法規支持筆者從對遼河、湘江、南水北調中線工程水源地、閩江等流域的生態補償調研中發現,由于缺乏國家層面的政策和法規指導,地方生態補償試點帶有一定的盲目性,而且實施的許多生態補償措施法律依據不足,甚至存在“違法”問題。建議國家發改委聯合環保部、水利部等有關部門加快制定并出臺“國家生態補償條例”,為包括東江在內的流域生態補償試點和實踐提供政策法規依據。

　　加快推動跨省界東江流域生態補償試點建議盡快啟動東江流域生態補償試點,目前廣東、江西兩省都有很好地開展跨省生態補償意愿,只是在補償標準如何設計、補償措施如何實施等細節問題上尚存在爭議,建議環保部、財政部等有關部委考慮將東江流域作為跨省流域生態補償試點,并協調兩省加強協商對話,早日議定試點實施的路線圖。高度重視東江流域生態補償實施的合作能力支撐建設江西、廣東、香港三地區要加強對話,加大適應生態補償機制建設所需的技術支撐、監測監管能力、組織協調能力建設的投入,聯合開展生態補償關鍵技術研究攻關,求同存異,為保護好一江清水共同努力,力爭共建共享的生態補償長效機制早見成效,確保大珠三角倡議經濟區以及香港地區的供水安全。