流域治理中,參與方主要有三種類型:規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)的制定者;資源和環(huán)境的管理者;運(yùn)行和服務(wù)的提供者。當(dāng)下,流域管理機(jī)構(gòu)作為運(yùn)行和服務(wù)的提供者,最為乏力。如若流域管理機(jī)構(gòu)能充當(dāng)好流域相關(guān)信息收集和獲取、各參與方充分交流和溝通、各利益相關(guān)方協(xié)商和糾紛解決等事情的平臺,則服務(wù)勝過于管理。

　　2002年的《水法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定一些職權(quán)由流域管理機(jī)構(gòu)和水行政主管部門共享,至于如何共享、各自的權(quán)重如何、是否具備優(yōu)先性以及權(quán)力沖突如何處理等未涉及。同時,涉及水資源管理的法律還有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和《水土保持法》等,這些法律對于流域管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定與《水法》也不完全一致。從法理上說,《水法》與《水污染防治法》是一般與特殊的關(guān)系,前者承擔(dān)著水量、水質(zhì)和水體的全面管理職能,后者局限于水質(zhì)的保護(hù),因此,兩者對于流域治理模式的規(guī)定,理應(yīng)是一致的。然而,現(xiàn)實是《水法》強(qiáng)調(diào)水行政部門對于水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理;《水污染防治法》強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門對水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　流域管理機(jī)構(gòu)、流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)保、水利部門皆有職責(zé)和權(quán)限,節(jié)點主要在流域管理機(jī)構(gòu)和流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)上。流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)受水利部和環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo),然而在實際運(yùn)作過程中,更多服從和服務(wù)于水利部門的領(lǐng)導(dǎo),可能導(dǎo)致其過多地關(guān)注水量保護(hù)等,對于水質(zhì)保護(hù)等關(guān)注不足。

　　問題的癥結(jié)依然在于權(quán)力分配的模糊化:一方面,橫向上流域管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)水行政主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門等部門之間的職權(quán)模糊;另一方面,縱向上流域管理機(jī)構(gòu)與各級水行政主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門等部門之間的職權(quán)模糊。于是,合理的體制與機(jī)制成為是否能夠?qū)崿F(xiàn)流域污染防治目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵。客觀地看,國家確立的“流域管理與區(qū)域管理并重”的管理體制,在一定程度上是為了適應(yīng)水資源的流域性需要,但由于種種原因,流域機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮有限,在有些時候還可能成為“九龍”博弈以外的“第十條龍”,并未實現(xiàn)法律預(yù)定的目標(biāo)。

　　反思與重構(gòu):建立分級分區(qū)域治理模式針對上述困境,必須尋找破解方案。任何方案都必須解決三個問題并破解其中難題:一是如何體現(xiàn)水資源的流域特性,建立流域級的控制體系,但必須破解條條與塊塊之間的橫向權(quán)力和縱向權(quán)力清晰劃定難題;二是如何尊重水資源開發(fā)利用以行政區(qū)域為主的現(xiàn)實,建立區(qū)域管理制度,但必須保障流域?qū)哟嗡赡苌婕暗母鞣街黧w的公平和實質(zhì)參與的難題;三是如何建立重點流域與一般流域水污染防治的協(xié)調(diào)機(jī)制,建立統(tǒng)一的水污染防治制度,妥善處理優(yōu)良水體優(yōu)先保護(hù)與污染嚴(yán)重流域重點治理等不同政策之間的關(guān)系。

　　相對而言,前兩個問題解決的是共性,第三個問題解決的是個性,共性問題的解決將為解決個性問題奠定基礎(chǔ)。我國現(xiàn)有的流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的治理模式由于缺乏必要的整體設(shè)計與制度保障而陷入困境:這種模式體現(xiàn)了流域控制原則,但沒有很好地解決條塊權(quán)力劃分清晰并能夠協(xié)調(diào)運(yùn)行的難題;肯定了區(qū)域管理的必要性,但缺乏保障流域控制以及各方主體平等參與的制度與機(jī)制。

　　根據(jù)行政權(quán)配置的一般原理,在遵循流域生態(tài)性、流動性規(guī)律的基礎(chǔ)上,我們可以從兩個方面對現(xiàn)行管理體制進(jìn)行漸進(jìn)式延拓:一是正視流域機(jī)構(gòu)在縱向職權(quán)劃分中的真實境遇,強(qiáng)調(diào)不同的境遇(比如級別)而享有不同的事權(quán),而非一味地擴(kuò)大流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)或者提升流域管理機(jī)構(gòu)的地位。著重解決中央層面的分級問題。

　　二是強(qiáng)調(diào)地方區(qū)域的整體聯(lián)動,重點在于強(qiáng)化地方政府的一體化責(zé)任和地方政府各職能部門的配合與協(xié)作,不再著眼于水行政主管部門、環(huán)保行政主管部門等部門間的職權(quán)劃分以及它們與流域管理機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)劃分,以便形成流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府的相對簡單關(guān)系。

　　我們將這種改良稱為流域的分級、分區(qū)域的治理模式。本質(zhì)上,它依舊是流域管理與行政管理相結(jié)合,但從保障其運(yùn)行方面進(jìn)行了更加務(wù)實地深化,以破解難題:其一,強(qiáng)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵地位——連接中央有關(guān)部委與地方有關(guān)區(qū)域,只不過因為與中央層面等主體的“分級”而導(dǎo)致的事權(quán)差異,不再苛求流域管理機(jī)構(gòu)從事與其事權(quán)不符的“不切實際”的作為,此為“流域管理”;其二,愈發(fā)重視和凸顯地方區(qū)域的整體性作為和一體化責(zé)任,不再深究地方政府組成部門之間權(quán)限的劃分,而主張地方政府的“整合力”與“負(fù)總責(zé)”,此為“行政管理”;其三,流域管理機(jī)構(gòu)是中央與地方溝通和協(xié)調(diào)的節(jié)點,充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的職能、搭建良好順暢的信息交換和利益分享平臺,是流域管理與行政管理的當(dāng)然結(jié)合點。

　　“分級”主要解決中央層面權(quán)力的劃分,“分區(qū)域”主要解決地方區(qū)域責(zé)任的總體承擔(dān)。這種區(qū)分根源于我國中央與地方的關(guān)系及在流域治理中扮演的不同角色。在面對具備多重屬性的流域時,中央政府與地方政府的偏好會有所側(cè)重。相對來說,中央政府立足全局,多偏好于流域的生態(tài)屬性;地方政府處于局部,更加直接一些,往往偏好于流域的經(jīng)濟(jì)屬性。

　　流域分級、分區(qū)域的治理模式,必須回應(yīng)這種現(xiàn)實。在強(qiáng)調(diào)流域生態(tài)屬性的問題上,堅持“分級”;在側(cè)重流域經(jīng)濟(jì)屬性的問題上,主張“分區(qū)域”。具體來說,應(yīng)當(dāng)把握如下兩大原則:在解決流域福祉的增量問題上適用“分級”。所謂流域福祉的增量,主要是那些流域在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的各項改善。對于可能涉及這些改善的各項事項,應(yīng)強(qiáng)調(diào)這些事項所關(guān)涉的公權(quán)在中央層面的劃分,分級的底線在于省一級,因為省級政府同時充當(dāng)了中央利益代表者的角色。

　　在解決流域福祉的存量問題上適用“分區(qū)域”。所謂流域福祉的存量,主要是現(xiàn)有的流域在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的狀況。對于可能涉及這些狀況的公平分配和合理負(fù)擔(dān)的各項事項,應(yīng)當(dāng)適用分區(qū)域原則,強(qiáng)調(diào)這些事項所關(guān)涉的事權(quán)在地方層面的統(tǒng)籌。

　　如此看來,分區(qū)域的上限也在于省一級,因為省級政府是最高的地方利益的當(dāng)然代表者。理論與實踐:分級分區(qū)域的治理模式的制度安排首先,以科學(xué)設(shè)定流域管理機(jī)構(gòu)和流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)為中心,尤其是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職權(quán),理清與其他部門尤其是省級政府的關(guān)系,為進(jìn)行各項制度安排提供支撐。流域治理不可能繞過流域管理機(jī)構(gòu),它是分級分區(qū)域治理的當(dāng)然節(jié)點;流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)又是水利部門和環(huán)保部門在流域治理中的當(dāng)然節(jié)點,是妥善處理當(dāng)前水量、水質(zhì)、水環(huán)境三者監(jiān)管職權(quán)分離模式的可能和現(xiàn)實的突破口。

　　此為流域管理機(jī)構(gòu)在宏觀上的角色定位。在中觀和微觀領(lǐng)域,實際上主要是流域管理機(jī)構(gòu)與省級政府的事權(quán)劃分和配合。按照分級、分區(qū)域治理的理論,流域治理事權(quán)的初始分配主要仰仗于“分級原則”,在國務(wù)院、水利部、環(huán)保部等中央層面予以分配,最低至省級政府;而相關(guān)事權(quán)的二次分配則遵循“分區(qū)域原則”,在省級區(qū)域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌分配。

　　兩個原則的連接點在流域管理機(jī)構(gòu)和省級政府,由它們直接對接。相對來說,流域管理機(jī)構(gòu)充當(dāng)更多的信息服務(wù)者、溝通平臺提供者等服務(wù)角色;省級政府更多充當(dāng)總體承包者和責(zé)任者的角色,多著眼于流域的經(jīng)濟(jì)和社會屬性的管理。具體來說,針對目前事權(quán)模糊的情況,至少需要厘清如下一些問題:

　　出臺水量分配方案,落實用水總量控制制度;建立和完善水功能區(qū)考評制度;規(guī)范涉河建設(shè)項目審批及其監(jiān)督檢查;細(xì)化取水許可和水資源費(fèi)征收的范圍及其責(zé)任;制定水量調(diào)度預(yù)案及其補(bǔ)償方案;加強(qiáng)省際邊界河流采砂的管理;落實涉河建設(shè)項目和取水許可等事項的監(jiān)督;促進(jìn)水文等流域環(huán)境信息的公開和共享。具體到流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)切實加強(qiáng)環(huán)保部對其的領(lǐng)導(dǎo),防止和避免其在水量、水資源的管理職權(quán)偏好下附帶性地、片面性地從事水質(zhì)、水體的保護(hù)。

　　從權(quán)力的配置上講,通過人、財、物等方面的保障舉措,強(qiáng)化其環(huán)保職能、適度弱化其水利職能。其次,以強(qiáng)化政府責(zé)任為核心,強(qiáng)調(diào)分級分區(qū)域具體制度的貫徹落實。其一,強(qiáng)化地方政府的責(zé)任,落實環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,重點流域涉及的各省(直轄市、自治區(qū))政府是流域水污染防治的責(zé)任主體。

　　將水質(zhì)維護(hù)型、水質(zhì)改善型和風(fēng)險防范型三類水污染防治綜合治理方案分解落實,并制定年度實施方案。將流域水污染防治工作目標(biāo)和任務(wù)納入各級政府的目標(biāo)責(zé)任考核,在“流域—控制區(qū)—控制單元”的各級內(nèi),實行黨政“一把手”親自抓、負(fù)總責(zé)。其二,加強(qiáng)流域上下游各級政府、各部門之間的協(xié)調(diào),探索建立流域省際環(huán)境保護(hù)合作框架,建立定期會商制度和協(xié)作應(yīng)急處置機(jī)制,形成治污合力。

　　積極推進(jìn)跨界河流水污染突發(fā)事件的雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制與應(yīng)急處理能力建設(shè)。最后,以鼓勵公眾參與為中心,完善相關(guān)配套措施。建立水環(huán)境信息共享與公開制度,實現(xiàn)飲用水水源地取水口水質(zhì)、流域水質(zhì)、重點污染源、污染事故等有關(guān)信息的共享。充分利用市場機(jī)制促進(jìn)環(huán)境保護(hù),完善流域內(nèi)跨市斷面考核和賠償補(bǔ)償機(jī)制,積極推進(jìn)流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)水體污染控制與治理科技重大專項等項目科技成果的推廣與應(yīng)用,依托高科技,為治理提高充分的技術(shù)支撐。利用環(huán)境公益訴訟、環(huán)境聽證、環(huán)境非政府組織建設(shè)等多種渠道鼓勵公眾參與污染防治和流域治理。