【摘要】《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》將積極應對人口老齡化上升為國家倡議。從國家倡議的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業(yè)促進等也是積極應對人口老齡化不可忽視的方面。我國財政支出中老年相關支出占比已與發(fā)達國家相當，未來更需提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發(fā)揮公共財政在老齡社會中促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

　　【關鍵詞】人口老齡化 公共財政支出 結構調(diào)整 教育投入 就業(yè)促進

　　我國自2000年開始已進入老齡化社會(根據(jù)聯(lián)合國標準60歲及以上人口達到10%，65歲及以上人口占比達到7%)，2019年末我國60歲及以上人口2.54億人，占總人口的18.1%，65歲及以上人口1.76億人，占總人口的11.9%，預計到“十四五”期末的2025年，60歲及以上人口將接近3億人，65歲及以上人口將分別突破2億人(數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國《世界人口預測》2019版)。老齡社會給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)，包括醫(yī)療支出和老年照料支出增加對公共財政和社保基金的壓力，勞動供給下降對經(jīng)濟增長的不利影響，以及老齡化對社會創(chuàng)新能力可能的負面影響等諸多方面。

　　世界衛(wèi)生組織(WHO)于1990年和2002年相繼提出將“健康老齡化(Healthy Aging)”和“積極老齡化(Active Aging)”作為應對老齡社會的倡議性目標。我國在此基礎上于2006年3月的“十一五”規(guī)劃中首次提出了“積極應對人口老齡化”的政策目標，之后“十二五”和“十三五”規(guī)劃繼續(xù)強調(diào)了這一點，2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》更是將積極應對人口老齡化提升為國家倡議。從國家倡議的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業(yè)促進等也是積極應對人口老齡化不可忽視的方面。

　　我國財政支出中老年相關支出占比已與發(fā)達國家相當，未來更需提升資金配置的公平性和效率

　　需求驅(qū)動下我國財政和社保老年相關支出逐年增加。公共財政支出結構變化有需求驅(qū)動和供給驅(qū)動兩種理論解釋。從需求角度看，一國政府根據(jù)社會需求制定財政預算，例如隨著收入水平提升，公眾對教育科技及文化等具有公共品性質(zhì)的服務有更高需求;隨著人口老齡化加劇，公眾對養(yǎng)老和醫(yī)療方面的服務有更多需求;隨著全球化進程加深，經(jīng)濟風險增加，亦會對社會保障規(guī)模產(chǎn)生影響。由此，一國財政支出結構應做出相應調(diào)整。供給驅(qū)動理論則從政治博弈的視角解釋，比如利益群體游說導致某些財政支出項目增加、選舉制度下政黨競爭引起財政支出結構變化等。

　　就我國而言，需求驅(qū)動是合適的解釋。公共財政分為四大類，即一般公共預算、社會保險基金、政府性基金和國有資本經(jīng)營，不特別注明時，“財政支出”指的是“一般公共預算支出”，養(yǎng)老相關費用主要發(fā)生在一般公共預算支出和社會保險基金支出兩大類中。我國60歲及以上人口占比從2010年的13.3%增長到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同時這一時期也是我國全球化和城市化不斷提升的階段，對基礎設施建設、公共服務供給、環(huán)境保護等諸多方面提出更高要求。因此，我國財政支出規(guī)模在2010年以來的近20年中年均增長11%，超過GDP增長速度，同時，政府為平衡各方需求，不斷調(diào)整財政支出結構。

　　伴隨著人口老齡化加劇(見圖1)，財政支出中的老年相關支出(老年福利、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費和財政對基本養(yǎng)老保險基金補助三項之和)占比從2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期間我國居民基本養(yǎng)老保險覆蓋面擴大和養(yǎng)老待遇持續(xù)增長，離退休金和對養(yǎng)老保險基金補貼增長較快。衛(wèi)生健康費用通常也和人口老齡化密切相關，這一支出占財政支出比例從2010年的5.4%增長到2019年的7%。

　　社會保險基金中的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險占GDP比重同樣體現(xiàn)出老齡化引致的需求，這兩個指標也呈現(xiàn)增長趨勢(見圖2)，2019年分別增長到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本養(yǎng)老保險支出增長幅度更大。而一般公共財政支出中的“老年福利”“行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費”“衛(wèi)生健康費用”和社會保險基金中的“基本養(yǎng)老保險基金支出”“基本醫(yī)療保險基金支出”五項加總支出占GDP比重已經(jīng)從2010年的5.5%增長到了2019年的10.1%，增幅超過80%，而同期財政支出占GDP比重增幅只有11%。

　　我國老年相關支出占GDP比重與發(fā)達國家相當。老年相關支出水平需與人口老齡化、人口規(guī)模及人均GDP水平相適應，即使是和一些經(jīng)合組織(OECD)國家相比，我國現(xiàn)階段老齡相關支出占比也并不低。為了在統(tǒng)一的口徑下進行比較，我們采用兩個指標，一是公共養(yǎng)老金支出水平，即養(yǎng)老金支出占GDP比重;二是醫(yī)療公共支出水平，即衛(wèi)生健康支出和醫(yī)保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36個OECD國家數(shù)據(jù)和中國2019年數(shù)據(jù)，在控制了人均GDP差異后，得到各國65歲以上人口占比和養(yǎng)老、醫(yī)療支出水平的相關關系。

　　可以看出，2019年中國養(yǎng)老金支出占GDP比重基本上在平均趨勢上(見圖3)，表明我國這一支出水平與這些國家的平均水平相仿。若與單個國家相比，我國公共養(yǎng)老金支出水平已經(jīng)高于老齡化程度更高的一些國家的水平，如澳大利亞、以色列、愛爾蘭、智利和韓國，只是低于土耳其和哥倫比亞等治理能力不強的國家。在醫(yī)療支出水平方面，我國也與平均水平相當，并且高于老齡化程度更高的一些國家，如盧森堡、荷蘭、瑞士和韓國。可見，我國老年相關支出水平并不低，當前主要矛盾并非公共支出不夠的問題。

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