摘 要：國內(nèi)關于特大城市人口調(diào)控政策的研究已有多年，但是這方面的政策量化分析還比較缺乏。以北京市為例，通過構建特大城市人口調(diào)控概念框架和指標體系，并收集和篩選北京市20世紀80年代中期以來涉及人口調(diào)控的相關政策文件，綜合采用文獻統(tǒng)計法和文本分析法，對北京市人口調(diào)控政策的總強度及演變規(guī)律、政策手段和措施的轉變及特征等進行了量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，北京市人口調(diào)控政策強度總體上呈現(xiàn)上升趨勢，并且表現(xiàn)為明顯的五階段特征;人口調(diào)控政策發(fā)布的主體層次多元化且層級有所下移，基層調(diào)控的力度明顯增大;人口調(diào)控政策手段已經(jīng)基本擺脫依靠直接的行政管控措施為主，進入以間接手段為主、多手段并存的新階段;人口調(diào)控措施從過去“以證控人”為主轉變成“以業(yè)控人”為主，并表現(xiàn)為多措并舉的新調(diào)控模式。最后，針對上述研究發(fā)現(xiàn)，得到一系列的政策啟示并提出了相關的政策建議。

　　關鍵詞：特大城市;人口調(diào)控政策;量化分析

　　一、引言

　　《人口與經(jīng)濟》2021年第1期

　　童玉芬，等：我國特大城市人口調(diào)控政策的量化研究

　　人口調(diào)控政策屬于公共政策的一種類型，是國家或地方政府對一定區(qū)域范圍內(nèi)的人口規(guī)模、增長、分布、構成產(chǎn)生直接或間接影響的一系列政策和法規(guī)的總和。從最廣義角度講，凡是對人口變動的直接原因，如對生育、健康和死亡、遷移行為等做出的相關政策干預或調(diào)節(jié)，都可以看作是廣義的人口調(diào)控。但是對于現(xiàn)代化的特大城市而言，人口規(guī)模、結構和分布等變化主要與城市范圍內(nèi)人口的流動、遷移等行為有關，而非人口的出生、死亡變化所致，因此本文主要采用的是狹義的人口調(diào)控政策范疇，也即主要針對特大城市人口在戶籍、就業(yè)、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律、法規(guī)文件的總和。

　　特大城市人口過快增長及其帶來的問題，長期以來受到政府和學術界的普遍關注。隨著改革開放的實施和推進，我國農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村進入城市打工就業(yè)，北京、上海、廣州、深圳等特大城市，成了我國農(nóng)村人口轉移流入的主要匯集地。人口的不斷膨脹多年來給這些城市的交通、環(huán)境、居住、醫(yī)療、教育、就業(yè)等帶來很大壓力。為使人口與城市經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境等相協(xié)調(diào)，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，中央及各級地方政府從20世紀80年代中后期開始陸續(xù)出臺一系列涉及外來流動人口居住、務工、經(jīng)商、家庭服務等方面的人口調(diào)控政策文件。然而過去很長時間以來，人口調(diào)控政策效果不顯著[1-2]，人口快速增長勢頭未減。近年來，隨著我國人口老齡化進程的不斷加快、人口紅利的消失[3-4]，以及國家在城市人口戶籍管理方面的政策調(diào)整，相應的人口調(diào)控政策也發(fā)生了一定的變化，但特大城市的人口調(diào)控政策依然嚴格。2014年以后，隨著國家層面實施了京津冀協(xié)同發(fā)展倡議規(guī)劃，北京市開始以疏解非首都功能為牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展，在人口調(diào)控政策方面開展了一系列新舉措，如通過疏解產(chǎn)業(yè)以及城市綜合整治

　　等系列行動來帶動人口的增量制約和存量減少，推動人口的空間優(yōu)化等。北京市外來人口在2015年達到822.6萬的峰值后，2016年開始出現(xiàn)負增長，到2019年為止已經(jīng)連續(xù)四年下降，常住總人口規(guī)模也在2017年開始出現(xiàn)連續(xù)負增長。上海市的人口也出現(xiàn)了負增長，特大城市的人口變化和轉折，與人口調(diào)控政策演變有著不可分割的關系。因此，非常有必要對特大城市人口調(diào)控政策的演變進行科學的研究。

　　已有不少學者圍繞特大城市人口調(diào)控政策展開研究。概括起來，相關政策研究可以分為以下幾類：

　　第一類是對特大城市人口調(diào)控政策發(fā)展歷程的系統(tǒng)梳理與分析，并進行了政策演變和階段劃分[5-6]。但因為劃分角度和標準不同，而且大多都是定性描述，因此同一個城市政策的階段劃分也都存在較大差異，例如北京的人口調(diào)控政策的階段劃分就有三階段[7-8]、四階段[9-10] 、五階段[11]之分。第二類是關于特大城市人口調(diào)控的政策內(nèi)容及模式。例如學者們對人口調(diào)控政策的措施總結了戶籍控人、以房管人、以業(yè)控人、以證控人等多措并舉的綜合手段[6，12-14]，還有學者總結出了以產(chǎn)引人[15]、以學抑人[8，16]、以約管人[17]、城市綜合整治[18]、重構城市空間[19]等不同手段。第三類是關于人口調(diào)控政策效果的評價。一些學者采用的是將人口規(guī)模變化結果與政策制定的目標直接對照分析[1，15-16，20]。

　　還有學者采用反事實分析的差分方法[21]，或者用計量經(jīng)濟學的傾向值匹配法研究北京市的人口調(diào)控政策效果[22]，但后者由于對人口調(diào)控政策指標做了替代處理或簡化處理，結果并不盡如人意。上述情況很大程度上都源于缺乏對人口調(diào)控政策本身的量化和衡量。

　　總的來看，目前關于我國特大城市人口調(diào)控政策的研究，基本都集中在對政策文件表面的理解以及發(fā)文數(shù)量的簡單統(tǒng)計描述和經(jīng)驗分析上，缺乏對特大城市人口調(diào)控政策強度及政策結構的定量研究和分析，這種狀況很難真正揭示各特大城市人口調(diào)控政策演進的規(guī)律、特征及其發(fā)展變化的內(nèi)在邏輯，而且也極不利于展開對人口調(diào)控政策效果的定量評價。此外，以往的研究因為時間關系也缺乏對近幾年的人口調(diào)控政策的階段分析和量化研究。

　　本文在特大城市人口調(diào)控政策框架內(nèi)容研究的基礎上，以北京市為例，將1984年以來各級政府制定實施的人口調(diào)控政策法律法規(guī)文本納入人口調(diào)控政策框架中，通過構建多維度政策特征分析框架，并運用政策文獻計量等方法，對北京市人口調(diào)控政策的強度變化過程及規(guī)律、不同政策手段與措施的強度及時間演變特征等進行系統(tǒng)的定量計算及分析，以期在理論上對過去人們長期爭論的政策演變階段的劃分、演變的規(guī)律以及政策框架內(nèi)在結構變化等提供比較精準的理論和分析依據(jù)，也為學者們對北京市人口調(diào)控效果的量化評價提供很好的數(shù)據(jù)支持。同時本研究作為案例，為我國其他特大城市人口調(diào)控政策的量化和演變分析提供理論和方法上的參考。

　　二、北京市人口調(diào)控政策的量化原理與步驟

　　1. 量化方法的選擇與分析步驟

　　目前國內(nèi)外政策文獻量化分析方法主要包括三類：一是文獻統(tǒng)計分析法，主要是關注政策文獻的外部統(tǒng)計特征，如不同年份出臺的政策數(shù)量、政策文件類型及占比情況，可以從宏觀角度考察政策的演變情況。但因為該方法僅僅是從政策文本數(shù)量出發(fā)進行的統(tǒng)計，沒有考慮政策的廢止、政策發(fā)布的層次、政策法律法規(guī)力度及政策的內(nèi)容，因此難以真正反映不同時期政策的強度變化。二是計量分析法，通過提取政策關鍵字進行共詞分析或聚類分析以挖掘政策主題，分析政策主題的變遷及其之間的相互關系。但人口調(diào)控政策由于內(nèi)容比較龐雜，難以通過關鍵詞全面準確地挖掘主題。三是內(nèi)容分析法，該種方法是一種基于定性研究基礎上的量化方法，主要在文獻統(tǒng)計基礎上，從政策的不同維度如政策工具、政策目標、政策措施等對政策的內(nèi)部語義進行分析及量化。本文綜合采用文獻統(tǒng)計法與內(nèi)容分析法進行研究。

　　按照本文選擇的方法，對人口調(diào)控政策量化的研究包括了如下幾個步驟：首先，分析并構造特大城市人口調(diào)控的指標體系及內(nèi)容框架。其次，通過文獻梳理，借助相關網(wǎng)站收集整理與人口調(diào)控相關的政策文本，并在一定原則和政策框架下進行篩選。再次，根據(jù)研究的目的，創(chuàng)建政策量化強度的計算公式。最后，對政策文本進行量化計算并對結果進行分析。

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