摘 要：《民法典》的頒布標志著我國法治建設進入到體系化的發展時代，也激活了行政法法典化的夢想。幾十年來，隨著國家的改革開放，行政法制度生長迅速，重構了政府與個人的關系，推動了社會主義市場經濟轉型，但行政法的多元發展路徑導致其目標各異，內容分散，缺失體系化建構，也帶來行政法創制、實施和遵守的負擔和困惑，需要通過法典化來解決這些問題。行政法法典化的核心目標是要促進行政法的一體化建設，建立與我國國家治理相匹配的行政法體系。行政法法典化涉及行政法法典的調整范圍、行政法的結構框架和整體性保障三大部分，是一個復雜的系統工程，需要加強基礎理論研究以確立行政法的體系框架，也需要確立合理的法典化路徑和模式，以促進行政法的體系化發展。

　　關鍵詞：行政法法典化;體系化發展;行政法總則

　　2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)，這標志著我國法治建設進入到體系化的發展時代。相比單行法律的創制，法典編撰更具完整性、系統性和復雜性，在以成文法為主要法律淵源的國家或法系，法典編纂的發展水準代表了其法律技術的高度。①法典化是建構完備的法律規范體系的重要手段，也是十八屆四中全會以來尤其是十九屆四中全會強調的推進依法治國、建設法治國家、促進國家治理體系和治理能力現代化轉型的內在要求。與《民法典》的制定比較，行政法法典化面臨的環境條件更為復雜，在世界上也沒有十分成熟的范本可以借鑒。因此，行政法法典化的路徑也將更加艱難，需要更堅實的基礎研究。為什么要推進行政法的法典化，行政法法典化的目標如何設定，如何厘定行政法法典的調整范圍，如何建立行政法法典發展的結構模式，如何保障行政法法典化發展的整體性等問題亟待回答。本文將嘗試從行政法體系建構的角度對這些問題予以分析探討。

　　一、為什么要推進行政法的法典化

　　早在2017年3月《民法總則》通過時，中國法學會行政法學研究會榮譽會長應松年教授就提出可以借鑒民法典的立法模式，首先制定行政法總則，完善行政法分則，第二步編纂一部行政法典。《民法典》的誕生又一次點燃了行政法的法典化夢想。[ 萬學忠：《學界首次提出構建中國行政法法典》，載《法制網》2018年1月15日網址：http：∥www. xinhuamet/legal/2018-01/19/C_1122281001 htn.]為什么要推進行政法的法典化?這是行政法法典化的首要問題。

　　(一)行政法法典化的解讀

　　“法典”一詞，在《中國大百科全書·法學》中的解釋是“就某一現行的部門法進行編纂而制定的比較系統的立法文件”，作為與法規匯編相對應的現行法系統化的表現形式之一。[中國百科全書總編輯委員會.《中國大百科全書》(法學卷)，中國大百科全書出版社1984年版，第90頁。]對行政法規范進行系統編纂的法律文本就是行政法典。更廣義的法典包括了行政法律編纂，即按照事物的性質進行分類，將單行立法定期拆分插入既定的分類中，對有歧義的文字、術語進行調整修補，但不創設新的法律規范。[《美國法典》屬于典型的法律編纂。]

　　法典化是人類法治實踐的高級形式，指以近現代法典為基礎和核心的具有持續性的法律續造過程[孫國華主編：《中華法學大辭典法理學卷》，中國檢察出版社，1997年3月版，第81頁。]，無論是西方還是東方，法典化一直都是法學家和法律實踐推動者的追求和夢想。世界上最早的法典是古代西亞烏爾第三王朝(約公元前2113～2008年)《烏爾納姆法典》，比較著名的有《漢謨拉比法典》(約公元前1792～前1750年)、羅馬時期的《十二銅表法》、中世紀的《大憲章》和《權利法案》、近代的《拿破侖民法典》、現代的《美國法典》等。

　　我國歷史上第一部比較系統的成文法典是《法經》，誕生于公元前五世紀下半葉。自秦始皇統一中國后，以《法經》為藍本，制定統一法典即秦律，頒行全國。以后各個朝代都有自己的法典如《唐律疏議》《大清律》等，禮法合一、民刑混合、公私法兼顧。[蒲堅：《中國法制史》，中央廣播電視大學出版社，2006年10月版，第217-220頁。]雖然我國古代的法典帶有濃厚的倫理色彩，而且工具性質突出，但不能否認古代法典對社會秩序建構的貢獻，其是中華文明延綿傳承的重要手段。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，依法治國的國家倡議實施，國家法治建設全面進步。十八屆四中全會以來黨和國家更加重視法治建設，從單個法律的創制走向法律的體系化建設，《民法典》的頒布就是法律體系化建設的重要標志。

　　法典化是法律體系化建設的重要手段，通過分門別類的法典制定和法律編纂，按照一定的規律、分類和標準進行編排，可以厘定調整范圍，統一法律術語，確保規范編排的邏輯理性，保證制度之間的相互協調和相互支撐，避免遺漏和沖突，實現系統性和整體性的目標。

　　(二)行政法法典化的歷史梳理

　　在法典化的過程中，制定統一的行政程序和行政訴訟法典受到各國青睞。1989年西班牙制定第一部《行政程序法》，強調統一標準、提高效率。二戰后，1946年美國制定了《聯邦行政程序法》，重視行政程序的民主性和公正性，德國于1976年制定了《聯邦行政程序法》，在傳統的行政程序規則之外加入了部分實體規則。比較突出的是荷蘭于1992年開始分階段制定的《行政法通則》[《荷蘭行政法通則》共有11章，分別是：第一章序言;第二章關于行政相對人與行政機關;第三章關于命令的一般規定;第四章關于命令的特殊規定;第五章行政執法;第六章關于異議、復議、訴訟的一般規定;第七章關于異議、復議、訴訟的特殊規定;第八章關于起訴的特殊規定;第九章是關于行政機關處理公民異議、復議的一般規定;第十章關于行政機關的規定;第十一章附則。

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