摘 要：提升社區(qū)公共文化服務(wù)效能是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)重心下移、共建共享的關(guān)鍵。供給結(jié)構(gòu)決定供給效能。社區(qū)公共文化服務(wù)“漏斗型”供給結(jié)構(gòu)及其引發(fā)的諸多問題(如碎片化供給與多頭管理“常態(tài)化”、供給導(dǎo)向與群眾需求錯(cuò)位、供給過剩與供給不足并存)，已成為制約資源統(tǒng)籌和有效供給的主要因素。促進(jìn)社區(qū)公共文化服務(wù)供給側(cè)改革，構(gòu)建更有效的公共文化服務(wù)體系，應(yīng)以優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)為突破點(diǎn)，以推進(jìn)基層公共文化服務(wù)供給現(xiàn)代化為導(dǎo)向，樹立資源統(tǒng)籌和流程再造并舉的供給理念。在實(shí)踐層面，以上海模式為代表的橫向整合模式、以總分館制為代表的縱向整合模式，為優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和提升基層公共文化服務(wù)效能提供了有益參照。

　　關(guān)鍵詞：社區(qū)公共文化服務(wù);供給結(jié)構(gòu);資源統(tǒng)籌;流程再造

　　一、引言

　　社區(qū)處在公共文化服務(wù)輸入的最后“節(jié)點(diǎn)”，向上承載著街道層面以及文化局層面規(guī)定的公共文化服務(wù)的基本任務(wù)，向下直接面向社區(qū)居民的基本文化需求。①提升基層公共文化服務(wù)效能，必須重視社區(qū)公共文化服務(wù)的資源配置效率與供給效能。供給結(jié)構(gòu)決定供給機(jī)制與效率。在建設(shè)政府主導(dǎo)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系過程中，提升社區(qū)公共文化服務(wù)效能，其中一個(gè)重要舉措就是要建構(gòu)符合社區(qū)需求特點(diǎn)的供給結(jié)構(gòu)。

　　在政策層面，提高資源整合能力、提升以社區(qū)為重點(diǎn)的基層公共文化服務(wù)效能已成為加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵內(nèi)容。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，要求探索整合基層公共文化服務(wù)資源的方式和途徑，提升共建共享水平;同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求發(fā)揮基層綜合性文化服務(wù)中心的終端平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，整合分布在不同部門、分散孤立、用途單一的基層公共文化資源，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物統(tǒng)籌使用;2016年公布的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》要求基層綜合性文化服務(wù)中心應(yīng)加強(qiáng)資源整合，充分發(fā)揮統(tǒng)籌服務(wù)功能;同年，文化部、國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家體育總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部五部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，也要求以需求為導(dǎo)向，以滿足鄉(xiāng)、村兩級(jí)服務(wù)供給為重點(diǎn)，提高基層公共文化服務(wù)效能。上述法律政策表明，處于公共文化服務(wù)體系“最后一公里”的社區(qū)已成為基層公共文化服務(wù)供給側(cè)改革與機(jī)制創(chuàng)新的主陣地，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)資源整合成為改革創(chuàng)新的重要突破口。

　　在實(shí)踐層面，構(gòu)建新型社區(qū)公共文化服務(wù)供給機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。特別是在“分級(jí)管理、分灶吃飯”的行政供給體制下，社區(qū)公共文化服務(wù)供給的內(nèi)卷化、碎片化、低效化等問題不斷倒逼基層供給機(jī)制改革。在此背景下，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等“多主體的協(xié)作關(guān)系”②和“多元主體互動(dòng)機(jī)制”③，并構(gòu)建“社區(qū)公共文化產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)供給組織架構(gòu)”④，已成為從組織結(jié)構(gòu)層面破解服務(wù)低效難題的重要選擇。本文以提升社區(qū)公共文化服務(wù)效能為導(dǎo)向，從剖析社區(qū)公共文化服務(wù)“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)入手，探索新型供給理念與實(shí)踐模式，以期為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)重心下移提供參考。

　　二、社區(qū)公共文化服務(wù)“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)及其弊端

　　1.“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)及其體制根源

　　公共文化產(chǎn)品及其服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性決定了其供給由政府主導(dǎo)。目前我國(guó)省—市—區(qū)/縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)/村中的每一層級(jí)都承擔(dān)著相應(yīng)的公共文化服務(wù)供給職能，而且在整體上形成了由政府統(tǒng)一規(guī)劃供給體制、自上而下逐級(jí)配置公共文化資源、最終由基層社區(qū)向居民提供服務(wù)的供給關(guān)系。其中，社區(qū)處于最基礎(chǔ)的供給環(huán)節(jié)，也是連接供給端與需求端的重要節(jié)點(diǎn)。但受“政府層級(jí)體系的制度設(shè)計(jì)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”⑤的影響，公共文化服務(wù)供給體系也不可避免處于雙重領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)之中——既接受橫向(本級(jí)政府)的領(lǐng)導(dǎo)管理，又接受縱向(上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門)的指導(dǎo)?？v向自上而下的“科層式供給體制”⑥、橫向政府的自主供給體制，形成了交叉供給、雙重管理的公共文化服務(wù)供給與管理矩陣。這既是社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的體制基石，也是產(chǎn)生“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)矛盾的體制根源。

　　在公共文化服務(wù)科層式供給體制中，上級(jí)政府部門往往發(fā)揮著決定性的影響作用，“這一點(diǎn)既保證了命令統(tǒng)一和行動(dòng)一致，維持體制的強(qiáng)大動(dòng)員力，也造成官員對(duì)上負(fù)責(zé)甚至唯上是從的行為習(xí)慣”⑦。實(shí)踐中，下級(jí)部門主要服從上級(jí)安排，按照上級(jí)指令開展服務(wù)工作，但是對(duì)基層群眾真實(shí)需求的收集與反饋工作不夠重視，從而造成上級(jí)有海量資源積累、下級(jí)卻無法按人民需求配送的“供需脫節(jié)”和不對(duì)稱現(xiàn)象。這種供給結(jié)構(gòu)可抽象概括為供給端的“漏斗形”結(jié)構(gòu)(見圖1)。

　　本質(zhì)上，這種“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)源于科層式供給體制下供給渠道的垂直性和管理方式的分業(yè)性。一方面，公共文化服務(wù)資源是按照省—市—區(qū)/縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)/村逐級(jí)供給，形成了垂直一體化的供給體系。同時(shí)，受自上而下單一供給向度(即供給主體向度)的影響，政府部門的供給資源和導(dǎo)向是向下逐級(jí)傳遞的。具體而言，上級(jí)公共文化系統(tǒng)將公共文化資源分配給街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合文化站，綜合文化站再傳遞給下一級(jí)的社區(qū)/村綜合文化活動(dòng)中心;但街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站因統(tǒng)籌資源、傳導(dǎo)訴求、雙重領(lǐng)導(dǎo)等方面的局限，往往難以將公共文化資源有效輸送到基層社區(qū)，從而造成供給“梗阻”現(xiàn)象。另一方面，文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育等公共文化供給部門按各自主管的業(yè)務(wù)范圍實(shí)行分業(yè)管理，很多時(shí)候上述供給主體在基層公共文化服務(wù)供給中各自為政，缺乏協(xié)同合作機(jī)制，造成基層公共文化服務(wù)供給碎片化問題愈演愈烈，并加劇了供給“梗阻”現(xiàn)象，甚至引發(fā)社區(qū)層面公共文化服務(wù)供給非制度性、隨意性等風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，社區(qū)既要分散式地承接上級(jí)公共文化服務(wù)資源、應(yīng)對(duì)上級(jí)管理與考核，又要組織力量面向群眾開展公共文化服務(wù)，難免“力不從心”，社區(qū)層面人事配比失調(diào)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

　　2.“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)的弊端

　　其一，碎片化供給與多頭管理“常態(tài)化”。公共文化資源由文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育等不同系統(tǒng)提供，分業(yè)管理體制下這些部門以履行分內(nèi)職責(zé)為導(dǎo)向。由于缺乏有效的銜接機(jī)制，分屬各系統(tǒng)的公共文化資源處于分散狀態(tài)，碎片化供給與多頭管理成為“常態(tài)”，甚至在一些情況下引發(fā)不同區(qū)域公共文化物品的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，基層疲于應(yīng)對(duì)。⑧另外，由于供給渠道的垂直性與管理方式的分業(yè)性之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾以及供給過程中公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的執(zhí)行力較弱，導(dǎo)致供給交叉、供給延遲等問題嚴(yán)重，資源浪費(fèi)和供給低效現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。

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