【摘 要】 2020年5月22日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確指出，將安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，以解決地方發(fā)展困境。一直以來，如何解決地方債務(wù)治理問題，是我國國家治理體系和治理水平的重要體現(xiàn)。筆者從當(dāng)前中我國政府舉舉債融資的實(shí)踐出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，開展了對(duì)相關(guān)問題的討論并提出了相關(guān)建議：首先，通過明確劃分中央與地方的事權(quán)及財(cái)權(quán)深化我國稅制改革，從而抑制地方政府過度舉債。其次，通過建構(gòu)系統(tǒng)的地方政府舉債融資體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的防空。最后，從法律監(jiān)管、人民監(jiān)督等多方面建立全面的監(jiān)督體系，完善對(duì)地方政府的監(jiān)管。

　　【關(guān)鍵詞】 地方政府舉債 政府融資 法律規(guī)制 完善建議

　　一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

　　(一)、地方政府債務(wù)的界定和途徑

　　中共中央在2017年7月召開的中央政治局會(huì)議上，首次提出了地方隱性債務(wù)。根據(jù)政府所負(fù)債務(wù)是否超出法定限額將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)故。地方顯性債務(wù)是指各級(jí)政府通過直接借入或者或者提供擔(dān)保回購等方式憑借自身信用而形成的一系列債務(wù)。地方隱性債務(wù)指的是在法定政府債務(wù)之外，以直接、承諾用財(cái)政資金償還或違反規(guī)定提供擔(dān)保等方式而產(chǎn)生的債務(wù)。就目前而言，隱性債務(wù)是不符合法律規(guī)定所負(fù)的債務(wù)，缺乏必要的法律規(guī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成重大隱患。

　　各地方政府的舉債方式通常有兩種即發(fā)行債券和借款。發(fā)行債券的價(jià)格取決于市場(chǎng)競(jìng)爭，其優(yōu)點(diǎn)是債券發(fā)行成本低，受市場(chǎng)的約束監(jiān)督，透明度高。但這種舉債方式更適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、規(guī)模大地方政府;相對(duì)來說，銀行借款的舉債方式程序簡單，地方政府只需要向銀行提供必要信息即可，更適合經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的地方政府，但是此種舉債方式成本較高，并且由于銀行對(duì)政府的監(jiān)督力不夠，管理比較容易出現(xiàn)漏洞。但于我國而言，地方舉借政府債務(wù)形式更加多樣化，平臺(tái)融資、政府信用、財(cái)政擔(dān)保、融資貼息、BT 項(xiàng)目等新的舉債方式大量出現(xiàn)。[1]隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，致使地方債務(wù)在總量和體系上都存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)、地方政府債務(wù)面臨總量風(fēng)險(xiǎn)

　　近些年來，我國地方政府債務(wù)總規(guī)模不斷擴(kuò)大，由于債務(wù)種類的不同，對(duì)于地方政府的顯性債務(wù)的匯總相對(duì)要容易。但是對(duì)于上文所介紹的地方政府的隱性債務(wù)負(fù)債額整理難度很大。然而地方政府債務(wù)的總量以及地方政府未來的收入能力決定著政府是否能夠償還債務(wù)，由此會(huì)產(chǎn)生巨大的政府違約風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)我國財(cái)政部官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年1-12月，我國共計(jì)發(fā)行地方政府債券4.3624萬億元。截至2019年末，我國地方債務(wù)余額為21.3072萬億元，較前一年增長15.89%。2019年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為99.0865萬億元，經(jīng)計(jì)算可知政府負(fù)債率為21.5%，低于國際通行的《馬斯特里赫特條約》關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)60%負(fù)債率的標(biāo)準(zhǔn)參考值。但是，我國地方政府顯性債務(wù)僅是政府債務(wù)的冰山一角。隱性地方政府債務(wù)不被現(xiàn)行政府債務(wù)體系管控，未形成財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的債務(wù)余額。由于現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生調(diào)整，如“營改增”、出口退稅機(jī)制轉(zhuǎn)變等，直接或間接的限制了地方政府的償債能力。數(shù)據(jù)顯示我國地方政府存在巨大的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上地方政府融資平臺(tái)上出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象已屢見不鮮，有的地方政府拖債不還甚至直接違約。

　　(三)、地方政府債務(wù)面臨償債信用風(fēng)險(xiǎn)

　　在2019年3月5日發(fā)布的《政府工作報(bào)告》中明確表示，增加地方政府專項(xiàng)債券8000億元，以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)采用市場(chǎng)化方式，以妥善解決地方政府債務(wù)到期問題。地方政府對(duì)債務(wù)資金能否高效、合理、正當(dāng)?shù)氖褂脹Q定了其償債能力的大小。長期以來，受不合理政績觀的影響，地方政府濫用資金進(jìn)行盲目投資建設(shè)，浪費(fèi)了大量的政府資金。由于政府多數(shù)投資項(xiàng)目需要長期建設(shè)、投資回報(bào)周期長，致使地方政府短期內(nèi)償債能力弱，增加了其短期違約風(fēng)險(xiǎn)。在2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》中指出：“鼓勵(lì)依法依規(guī)通過市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，做到地方債務(wù)與償還能力相匹配。”我國部分地方政府對(duì)債務(wù)償還規(guī)劃不合理，債務(wù)與償還能力不匹配，致使其債務(wù)不能及時(shí)清償，久欠不還，這必然會(huì)對(duì)地方政府信用帶來消極影響。一旦政府信用出現(xiàn)問題就會(huì)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，進(jìn)而影響地方政府工作的開展。

　　二、我國現(xiàn)行政府舉債機(jī)制存在的法律問題

　　(一)、地方債務(wù)立法不完善

　　具體而言，總體上規(guī)范地方政府舉債行為的法律位階不高，以一般性的規(guī)范性文件為主，不具有剛性的法律權(quán)威。盡管2014年新修訂的《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)管和施行進(jìn)行了多方面的完善。但《預(yù)算法》作為一部“經(jīng)濟(jì)憲法”，其內(nèi)容多數(shù)是對(duì)政府舉債行為的概括性約束，并不涉及具體的操作細(xì)節(jié)。盡管國務(wù)院、財(cái)政部、國資委、發(fā)改委已經(jīng)各地方政府制定了部分規(guī)范政府舉債行為的規(guī)范文件，如2018年財(cái)政部23號(hào)文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》等，但多以通知、指導(dǎo)性意見、條例等形式發(fā)布。這些規(guī)范性文件缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)、效力低，缺乏對(duì)地方政府舉債行為科學(xué)、有效的管控。另外，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，世界上有超過三十個(gè)國家對(duì)地方公債進(jìn)行專門立法。我國缺少對(duì)地方公債的專項(xiàng)立法，上位法缺失造成了地方政府舉債缺乏權(quán)威的可執(zhí)行性條款[2]。地方對(duì)債務(wù)的治理能力影響國家的治理體系，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化道路的必由之路，一旦處理不當(dāng)，將會(huì)擴(kuò)大為全局問題。

　　(二)、地方債務(wù)法律監(jiān)管模糊

　　在地方政府舉債的實(shí)踐過程中，法律上的監(jiān)管主體較多，各監(jiān)督主體職能重疊，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確和責(zé)任追究無法落實(shí)，各部門之間配合效率低下。雖然表面上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，但實(shí)際上并沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，使得信息交流和披露制度不完善，信息缺乏準(zhǔn)確性。這樣以來，公眾難以獲取有效、準(zhǔn)確信息，這樣進(jìn)行投資將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其合法權(quán)益。

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