摘 要：為了降低棚改PPP項目中的風(fēng)險，提高社會資本參與棚改PPP項目的積極性，以社會資本方為研究視角。通過文獻(xiàn)回顧和案例分析，總結(jié)社會資本參與棚改PPP項目面臨的主要問題，篩選出社會資本參與棚改PPP項目面臨的17個主要風(fēng)險因素;運(yùn)用DEMATEL法分析各風(fēng)險因素的重要程度及相互影響關(guān)系，確定政府信用風(fēng)險、相關(guān)法律法規(guī)不健全風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險為關(guān)鍵風(fēng)險因素;針對關(guān)鍵風(fēng)險因素提出社會資本方防范措施，即多舉措并舉、細(xì)化合同條款、合理界定棚改PPP項目使用者付費(fèi)范圍、選擇實力強(qiáng)的設(shè)計院是防范社會資本的有力措施。研究結(jié)果為分析棚改PPP項目風(fēng)險提供了新思路，有助于提高社會資本參與棚改項目的積極性，所提對策對社會資本合理規(guī)避棚改PPP項目關(guān)鍵風(fēng)險具有重要的借鑒意義。

　　關(guān)鍵詞：城市經(jīng)濟(jì)學(xué);棚戶區(qū)改造;PPP模式;風(fēng)險因素;DEMATEL

　　棚戶區(qū)改造是政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。截至2017年底，全國各類棚戶區(qū)改造累計開工3 287萬戶，預(yù)計到2020年，中國總計要完成棚戶區(qū)改造工程2 000萬戶，持續(xù)時間長，資金缺口大。為解決棚改模式巨大的資金缺口問題，相關(guān)部門明確提出創(chuàng)新融資機(jī)制，推廣政府和社會資本合作模式(PPP模式)。將PPP模式運(yùn)用于棚戶區(qū)改造項目中，有利于提高項目運(yùn)作效率，緩解資金壓力，對棚戶區(qū)的成功改造具有重要意義。

　　然而，中國在棚改PPP項目實踐中還存在一些問題，一方面，部分地方政府過分關(guān)注PPP模式的融資功能，并未真正貫徹PPP模式理念;另一方面，進(jìn)行改造的棚戶區(qū)大多基礎(chǔ)設(shè)施不健全，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，治安和消防隱患大，在拆遷、建設(shè)以及運(yùn)營階段存在一定的困難，這些問題導(dǎo)致社會資本參與棚改PPP項目面臨一定的風(fēng)險。

　　范小軍等[1]從基礎(chǔ)設(shè)施項目成本和收益角度，提出了政府和項目主辦方的風(fēng)險分擔(dān)比例模型;柯永建等[2]通過分析英法海峽隧道項目，指出PPP項目最關(guān)鍵的風(fēng)險因素包括政府信用風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險和市場收益風(fēng)險;烏云娜等[3]采用ISM-HHM混合方法，將PPP項目風(fēng)險因素分為政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、金融風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、生產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、第三方風(fēng)險等。

　　綜上所述，目前針對棚改PPP項目風(fēng)險的研究主要側(cè)重于風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險因素方面，較少對各風(fēng)險因素之間的關(guān)系進(jìn)行分析，雖然棚改PPP項目風(fēng)險來源不同，但各風(fēng)險因素之間相互依存，相互制約，具有一定的相關(guān)性[4]。因此，在項目建設(shè)過程中，如何快速識別出根源性風(fēng)險，并對這些風(fēng)險進(jìn)行針對性的規(guī)避和管理，對于提高社會資本參與棚改PPP項目的積極性，保證項目的順利進(jìn)行具有重要意義。筆者以社會資本方為研究視角，通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)和進(jìn)行案例分析，歸納總結(jié)出社會資本參與棚改PPP項目中面臨的主要風(fēng)險因素，然后運(yùn)用DEMATEL法，分析這些風(fēng)險因素之間的相關(guān)性，利用風(fēng)險關(guān)聯(lián)圖對關(guān)鍵性風(fēng)險因素進(jìn)行分析，并提出關(guān)鍵風(fēng)險防范措施。

　　1 社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題及風(fēng)險

　　1.1 社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題

　　棚戶區(qū)改造工作自開展以來，得到了各級政府的大力支持，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行棚戶區(qū)改造也取得了良好的成效，如河南焦作棚改項目、安徽安慶棚改項目和遼寧工礦棚改項目等。但在棚戶區(qū)改造過程中，仍存在一些問題阻礙著棚戶區(qū)改造的順利開展。一方面，棚戶區(qū)改造項目本身面臨拆遷困難、資金缺口較大等問題;另一方面，將PPP模式引入棚戶區(qū)改造項目，對地方政府的財政能力、社會資本的融資能力也提出了新的挑戰(zhàn)。

　　1.1.1 地方政府財力不足，履約能力較弱

　　項目公司的收益主要包括2部分，一是經(jīng)營物業(yè)收費(fèi)，如商鋪、停車場等，二是政府根據(jù)項目預(yù)期收益進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助，所以政府的財政實力和履約信用對于社會資本是至關(guān)重要的[5]。

　　在項目實際運(yùn)行過程中，地方政府的財政實力或履約能力往往不太理想，一方面，部分政府存在可支配財力不足的情況，本級財力只能勉強(qiáng)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，且未有上級專項資金補(bǔ)助，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)待改造的棚戶區(qū)數(shù)量較多，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財源匱乏、財政增收困難，一定程度上影響了政府財政補(bǔ)貼的發(fā)放。另一方面，很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)傾向于將PPP模式作為一種融資工具，并沒有真正貫徹PPP模式理念[6]，一旦發(fā)生政府人事變動，規(guī)劃變更，政府的履約能力則被削弱，改造工作將面臨較大的風(fēng)險。

　　1.1.2 社會資本融資壓力較大

　　在PPP模式下，由政府和社會資本共同出資組成的項目公司負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造的融資工作，項目公司利用項目自身資產(chǎn)、收益、政府付費(fèi)計劃和財政補(bǔ)貼作為增信措施[7]，通過將項目合同中的各項權(quán)益及未來創(chuàng)造的現(xiàn)金流質(zhì)押給銀行進(jìn)行貸款。但在實際操作中，政府履行完出資義務(wù)后，項目融資的具體工作則基本由社會資本方負(fù)責(zé)。

　　根據(jù)政府和社會資本合作PPP研究中心數(shù)據(jù)，PPP項目股本投入的比例一般為10%～30%，這就意味著通過貸款等方式獲得的資金占比為70%～90%[8]。但由于項目公司設(shè)立時間短、信用記錄空白且質(zhì)押物存在變數(shù)，降低了金融機(jī)構(gòu)向項目公司的貸款積極性。此外，一般棚改項目的貸款期限較長、貸款金額較大，且還款現(xiàn)金流易受到政府財力、信用、收費(fèi)價格波動等影響，具有較大的不穩(wěn)定性，這些因素都加大了社會資本的融資壓力。

　　1.1.3 社會資本責(zé)任下的征地拆遷難度較大

　　在棚改PPP項目中，拆遷主要分為2種模式，第1種是由政府負(fù)責(zé)拆遷工作，項目公司負(fù)責(zé)安置房與配套設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營工作，在該模式下，社會資本不參與拆遷工作，不屬于本文的討論范圍;第2種模式則是項目公司負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造項目的全生命周期工作，包括拆遷、安置、建設(shè)和運(yùn)營[9]，在該模式下，社會資本負(fù)責(zé)項目地塊的征遷工作，而由于棚改居民的利益訴求不盡相同，易受到來自棚改居民方的阻力，增加了拆遷難度。

　　棚改居民的阻力主要來源于3方面，1)棚改居民中有特殊困難家庭，如常年患病、身體殘疾、下崗失業(yè)等，這部分居民在拆遷之后，按照拆遷條例規(guī)定獲得的補(bǔ)償并不能解決他們的居住問題，這部分人群會阻礙拆遷工作的進(jìn)行。2)拆遷補(bǔ)償?shù)膬r格與房地產(chǎn)市場價格差距較大[10]，部分棚改居民不愿接受，且持有“超額補(bǔ)償”的想法。3)部分棚改居民對教育、醫(yī)療、工作有著特殊要求，不滿意安置房的地點而不愿搬遷。這3種情況的存在極大增大了項目拆遷工作的難度。

　　1.2 社會資本參與棚改PPP項目面臨的風(fēng)險

　　為進(jìn)一步研究社會資本參與棚改PPP項目面臨的風(fēng)險，筆者在對社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料和棚改案例，歸納出棚改PPP項目的主要風(fēng)險因素。

　　1)社會資本參與棚戶區(qū)改造面臨的問題主要來源于政府、社會資本本身以及棚改居民，而這些問題會導(dǎo)致多個相關(guān)風(fēng)險的發(fā)生[11]。一方面，政府的財政能力直接關(guān)系著社會資本的收益，而履約能力較弱則容易導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的發(fā)生，對相關(guān)程序的審批進(jìn)度、法律風(fēng)險的發(fā)生也具有一定的影響;另一方面，社會資本的融資壓力也直接導(dǎo)致了融資階段社會資本面臨資金籌措困難等融資風(fēng)險;此外，棚改居民的反對也增大了項目拆遷風(fēng)險的發(fā)生。

　　2)GRIMSEY等[12]指出PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施項目主要面臨9類風(fēng)險，分別是：技術(shù)風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、項目缺省風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、市場風(fēng)險、法律法規(guī)風(fēng)險、環(huán)境破壞風(fēng)險。宋健民等[13]以社會資本方為視角，提出PPP項目的內(nèi)部風(fēng)險包括建設(shè)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險和溝通風(fēng)險。沈煜超[9]按照宏觀風(fēng)險和項目階段對風(fēng)險進(jìn)行劃分，其中項目階段風(fēng)險分為前期風(fēng)險、建設(shè)階段風(fēng)險、運(yùn)營階段風(fēng)險和移交階段風(fēng)險。

　　筆者選取了15個棚戶區(qū)改造項目進(jìn)行分析，歸納其主要風(fēng)險因素。如杭州望江棚改項目存在政府補(bǔ)貼支付不及時、建設(shè)成本超支、工期延誤、征地拆遷困難等風(fēng)險;鄭州慧濟(jì)區(qū)棚改項目則面臨規(guī)劃設(shè)計先天不足、成本超支和政府信用等風(fēng)險;梧州市棚戶區(qū)面臨“釘子戶”、政府財政資金不足等風(fēng)險;包頭市多民族聚居棚改區(qū)則存在資金籌措困難、審批延誤和拆遷困難等風(fēng)險。

　　3)根據(jù)整理出的風(fēng)險清單，通過咨詢有棚改PPP項目經(jīng)驗的專業(yè)人員，對風(fēng)險因素進(jìn)行篩選，結(jié)合PPP項目全壽命周期，將風(fēng)險因素按照項目階段進(jìn)行劃分，分別為項目準(zhǔn)備階段、融資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和其他風(fēng)險，如表1所示。

　　2 棚改PPP項目風(fēng)險因素的DEMATEL分析

　　2.1 DEMATEL基本原理

　　DEMATEL(決策實驗室法)是Bottelle研究所為解決現(xiàn)實世界中復(fù)雜、困難的問題而提出的方法論[21]。該方法能充分利用專家的經(jīng)驗和知識來處理復(fù)雜的社會問題，尤其對那些要素關(guān)系不確定的系統(tǒng)更為有效[22]。棚戶區(qū)改造項目是一個大型復(fù)雜系統(tǒng)，各風(fēng)險因素具有一定的相關(guān)性，為快速識別出關(guān)鍵性風(fēng)險進(jìn)行防范，采用DEMATEL對棚改PPP項目的風(fēng)險進(jìn)行分析。

　　推薦閱讀：《安徽師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)(雙月刊)創(chuàng)辦于1957年5月，歷經(jīng)《安徽師范學(xué)院學(xué)報》《合肥師范學(xué)院學(xué)報》等幾次更名，文革期間曾一度停刊，1973年復(fù)刊，迄今出版37卷161期。