[摘要]分離性公投本質(zhì)上是對(duì)多民族國家領(lǐng)土與主權(quán)的破壞，加泰羅尼亞公投是旨在脫離西班牙獨(dú)立建國的單方面分離性公投。西方多民族國家建設(shè)中分離性公投危機(jī)的憲法治理，違憲性是其邏輯起點(diǎn)，憲法保障機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)體現(xiàn)其基本過程，目的在于解除危機(jī)、維護(hù)統(tǒng)一、捍衛(wèi)主權(quán)。分離性公投危機(jī)憲法治理的有效性受多種因素影響：完善的憲法與健全的憲法保障制度是實(shí)施治理的基本前提，較強(qiáng)的政府法理制約能力是保障治理的重要條件，競爭性多黨制的消極作用是制約治理的直接原因，憲法認(rèn)同的強(qiáng)弱是影響治理的內(nèi)在因素。

　　[關(guān)鍵詞]多民族國家建設(shè);分離性公投;憲法治理;加泰羅尼亞

　　作者簡介：王偉(1967)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院(中國民族理論與民族政策研究院)教授，博士生導(dǎo)師，西南民族大學(xué)教授，研究方向：民族政治學(xué)、跨界民族與國際關(guān)系;韓敬云(1988-)，男，彝族，云南昆明人，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院(中國民族理論與民族政策研究院)博士研究生。北京100081西班牙是一個(gè)由20多個(gè)民族共同構(gòu)成的多民族國家，除主體民族卡斯蒂利亞人(即西班牙人，約占總?cè)丝诘?3%)外，作為三大“歷史民族”之一的加泰羅尼亞人是最大的少數(shù)民族群體(約占總?cè)丝诘?5%)①，它擁有自己相對(duì)獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)，并于1979年在西班牙新憲法確立的現(xiàn)代民主憲政框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全面自治。實(shí)現(xiàn)自治之后，盡管加泰羅尼亞與西班牙中央政府之間仍然存有一定張力，但雙方總體上維持著相對(duì)良好的關(guān)系。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是近十余年來，由于錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、民族等多種因素的共同影響，雙方分歧不斷擴(kuò)大、矛盾日益加深，再加上經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，加泰羅尼亞對(duì)中央政府的不滿情緒與日俱增，[1]追求高度自治的權(quán)利訴求也逐步演化為獨(dú)立建國的分離要求，并先后于2014年11月和2017年10月單方面發(fā)動(dòng)了旨在脫離西班牙獨(dú)立建國的分離性公投活動(dòng)，西班牙國家建設(shè)危機(jī)由此引發(fā)。

　　多民族國家內(nèi)部某個(gè)民族通過公投的方式從母國分離出去并建立新的國家，已成為當(dāng)代世界民族分離運(yùn)動(dòng)的新趨勢(shì)。尤其是在歐洲，民族分離運(yùn)動(dòng)日益呈現(xiàn)出以合法、有序的公投方式在主權(quán)國家法律框架內(nèi)逐步推進(jìn)的新特點(diǎn)。較之于以暴力手段為主要特征的傳統(tǒng)民族分離運(yùn)動(dòng)，以公投方式和平推進(jìn)的當(dāng)代民族分離運(yùn)動(dòng)往往披上了“民主”“合法”的外衣，具有一定的迷惑性，更加難以有效治理，也更具威脅性。因此，如何有效治理分離性公投危機(jī)以切實(shí)維護(hù)領(lǐng)土統(tǒng)一和主權(quán)完整，是多民族國家在建設(shè)進(jìn)程中必須審慎思考和積極探索的關(guān)鍵議題。基于此，本文以西班牙加泰羅尼亞公投為例，在多民族國家建設(shè)理論分析范式的基礎(chǔ)上，就西方多民族國家建設(shè)中分離性公投危機(jī)憲法治理的內(nèi)在邏輯及影響治理有效性的因素等內(nèi)容展開初步探討。

　　一、概念與理論范式

　　(一)概念：分離性公投與憲法治理

　　1.分離性公投

　　“公投”(Plebiscite)即“公民投票”，也稱“全民表決”或“全民公決”，通常指在某個(gè)國家或特定地區(qū)內(nèi)，享有投票權(quán)的全體人民就本國或本地區(qū)具有重大影響的問題進(jìn)行直接投票表決。[2]從歷史上看，公民投票制度起源于古希臘雅典的公民大會(huì)，到了近代，西方國家在憲法中紛紛確認(rèn)了公民投票制度，賦予公民對(duì)包括制憲在內(nèi)的國家重大事項(xiàng)決定權(quán)，以彰顯和實(shí)踐主權(quán)在民原則。作為西方民主政治制度的有機(jī)組成部分，公民投票“最初通常在征服外國或合并他國領(lǐng)土?xí)r為增強(qiáng)合法化而被采用，法國大革命后其經(jīng)常被作為解決領(lǐng)土紛爭的手段，20世紀(jì)后又被作為行使民族自決的手段來使用”[3]。從本質(zhì)上看，公民投票制度“服從并服務(wù)于特定統(tǒng)治階級(jí)的政治統(tǒng)治和根本政治制度”，因此，它實(shí)質(zhì)上“是服務(wù)于特定統(tǒng)治階級(jí)的政治機(jī)制和程序工具”[4]，具有突出的工具性特征。從內(nèi)容上看，公民投票主要涉及法律議題、政策議題、涉外議題、領(lǐng)土議題以及獨(dú)立議題等關(guān)乎國家前途命運(yùn)和國計(jì)民生的重大問題。

　　根據(jù)公民投票是依國內(nèi)法還是國際法舉行，可將其劃分為民主性公民投票和自決性公民投票兩種類型。自決性公民投票以自決權(quán)原則、國際條約以及國際組織的決議為法律淵源，“是國際法意義上作為領(lǐng)土變更方式的公民投票”，通常指“創(chuàng)設(shè)領(lǐng)土邊界以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立建國或決定領(lǐng)土歸屬以合并到他國的公民投票”;而民主性公民投票則“是國內(nèi)法意義上作為直接民主手段的公民投票”，它以國內(nèi)法為根本依據(jù)，通常“指在一個(gè)主權(quán)國家的既定疆域內(nèi)，人民對(duì)全國性或地方性重大事務(wù)進(jìn)行集體表決的公民投票”[5]。“分離性公投屬于民主性公投，全稱為對(duì)外分離性地區(qū)民主公投，是地區(qū)民主性公投下的子類型，主要用于決定主權(quán)國家內(nèi)部某地區(qū)能否脫離該國的問題。”[6]就國際實(shí)踐中的具體情況而言，分離性公投也具有不同的類型，根據(jù)民主性公民投票是否具有國內(nèi)法基礎(chǔ)，分離性公投可以進(jìn)一步劃分為協(xié)議式分離公投和單方面分離公投兩種類型[7]。前者依據(jù)國家有關(guān)機(jī)構(gòu)的授權(quán)或依據(jù)法律以及法律性文件進(jìn)行，具有堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，如2014年蘇格蘭公投;而后者則缺乏相應(yīng)的國內(nèi)法基礎(chǔ)或未能得到國家相關(guān)機(jī)構(gòu)的授權(quán)，不具有合法性且對(duì)國家主權(quán)的完整性直接構(gòu)成挑戰(zhàn)，往往遭到母國的堅(jiān)決反對(duì)，2014年和2017年加泰羅尼亞要求脫離西班牙的公投就是典型的單方面分離性公投。

　　2.憲法治理

　　“憲法治理”是一個(gè)具有特定含義的治理概念。治理既不同于管理，也區(qū)別于統(tǒng)治，“指的是政府組織和(或)民間組織在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會(huì)政治事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標(biāo)是善治，即公共利益最大化的管理活動(dòng)和管理過程”[8]。格里·斯托克指出，“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁”[9]。自20世紀(jì)90年代以來，隨著全球性治理問題的凸顯和治理理論的廣泛興起，治理概念隨之被廣泛地運(yùn)用到關(guān)于國家治理的政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等研究領(lǐng)域，“憲法治理”的概念由此應(yīng)運(yùn)而生。

　　“憲法治理就是把社會(huì)生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化生活納入到憲法和法治的軌道。通過建構(gòu)國家體制來實(shí)施憲法，為國家社會(huì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供法律的基礎(chǔ)。”[10]10換言之，憲法治理就是“需要國家機(jī)關(guān)運(yùn)用憲法思維、適用憲法規(guī)范來處理國家或者地方事務(wù)”，其“基本形式是憲法適用與憲法解釋”[11]。

　　作為一種重要的國家治理方式，憲法治理屬于法治的范疇，它與“憲法統(tǒng)治”相對(duì)，也是人們?cè)趯?duì)“憲法統(tǒng)治”批判繼承的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來。首先，就形成基礎(chǔ)而言，“憲法統(tǒng)治建立在文化統(tǒng)一性基礎(chǔ)之上，主張單一性或統(tǒng)一性，是不強(qiáng)調(diào)、不支持差異性或多樣性的;而憲法治理建立在文化多樣性基礎(chǔ)之上，主張多樣性或差異性，強(qiáng)調(diào)、支持‘兼容并包’”[12]。

　　其次，就推動(dòng)力量而言，憲法統(tǒng)治以國家為本位和主體，強(qiáng)調(diào)國家對(duì)社會(huì)的控制，“是一種自上而下的治理模式，由國家來做某種事情”;而憲法治理則主張以人民為主體，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)之間的雙向良性互動(dòng)，“是一種自上而下和自下而上相結(jié)合的治理模式”[10]17。最后，就實(shí)施方式而言，憲法統(tǒng)治以控制為中心，主張通過憲法來實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的控制;而憲法治理以服務(wù)為基本方式，強(qiáng)調(diào)將一個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面均納入法治軌道，依法治理。

　　推薦閱讀：《大連民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(雙月刊)創(chuàng)刊于1999年，是國家民委主管、大連民族學(xué)院主辦的刊登自然科學(xué)與哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究論文的綜合性學(xué)術(shù)刊物。