摘要：2009年6月26日，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》，要求“高度重視”司法建議。充分說明了最高人民法院和社會(huì)各界對(duì)于司法建議制度功能的重視以及對(duì)于司法建議工作、特別是能否得到反饋的具體問題的關(guān)心。這表明對(duì)于司法建議制度在學(xué)理上再也不能泛泛而談，否則難以回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。

　　一、司法建議性質(zhì)法理分析

　　在目前一個(gè)多元化、綜合性的司法職能體系中，司法建議作為參與社會(huì)管理職能的履行，對(duì)其性質(zhì)定位問題，成為學(xué)者對(duì)司法建議學(xué)理分析中觀點(diǎn)碰撞的主要焦點(diǎn)。關(guān)于司法建議的法律性質(zhì)，目前理論界有三種觀點(diǎn)，即職權(quán)(權(quán)力)說、職責(zé)(義務(wù))說、權(quán)責(zé)一致說。持職權(quán)(權(quán)力)說的人認(rèn)為，司法建議是法律授予人民法院的一種特殊職權(quán);持職責(zé)(義務(wù))說的人認(rèn)為，司法建議的內(nèi)容是要求人民法院在行使審判權(quán)的過程中發(fā)現(xiàn)不宜由法院直接處理的問題時(shí)，有向其他機(jī)關(guān)提出建議的義務(wù)，因而它是人民法院的一種職責(zé);持權(quán)責(zé)一致說的人認(rèn)為，司法建議既是人民法院的一種職權(quán)，同時(shí)也是人民法院的一種職責(zé)，是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一。界定司法建議的法律性質(zhì)為何，需從司法建議的與司法裁決、軟法①等類似制度的比較研究中獲得認(rèn)知。筆者認(rèn)為，司法建議本質(zhì)屬性是一種建議，是一種綜合性的司法權(quán)，它既包含有監(jiān)督成分，如對(duì)行政法制的司法監(jiān)督，又包含有司法指導(dǎo)成分，如對(duì)金融企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的司法建議。因此，司法建議是人民法院的一項(xiàng)法定職權(quán)，它來自法律的明確授予，可稱之為司法建議權(quán)。

　　二、司法建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值功能

　　司法建議已經(jīng)成為法院延伸司法審判職能，實(shí)現(xiàn)審判的法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一的重要工具和法院參與社會(huì)治安綜合治理工作的形式和載體，為化解社會(huì)矛盾、增強(qiáng)全社會(huì)法律意識(shí)、提高社會(huì)管理水平、促進(jìn)社會(huì)安定與和諧、建設(shè)法治社會(huì)發(fā)揮了重要作用。

　　(一)司法建議是能動(dòng)司法的有效舉措

　　司法建議作為人民法院的任務(wù)之一，其目的是宣傳法律，教育人們遵紀(jì)守法，自覺履行法律規(guī)定的義務(wù)，享受法律所賦予的權(quán)利。人民法院通過對(duì)案件的開庭審理，使當(dāng)事人和旁聽群眾受到法制教育，了解哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律禁止的，從而依法行事;通過對(duì)審理的案件的分析，采用以案講法、以案說法的方式形成司法建議，并有針對(duì)性地向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出，使相關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到自己行政行為的違法和不當(dāng)，加以糾正和改進(jìn)。這是人民法院通過審判活動(dòng)，在尊重司法客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照“為大局服務(wù)，為人民司法”的要求，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，正確履行憲法和法律職能，最大限度地發(fā)揮司法在保護(hù)權(quán)益、解決糾紛、管理社會(huì)和實(shí)現(xiàn)公平正義功能的有效舉措。

　　(二)司法建議是推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的有效途徑

　　我國現(xiàn)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期，生產(chǎn)力水平有了極大提高，社會(huì)管理方面的諸多問題不斷暴露出來，人民法院作為處理社會(huì)矛盾糾紛的重要機(jī)關(guān)，通過審理、執(zhí)行行政案件，介入行政爭(zhēng)議，能夠清楚地發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理方面存在的漏洞和不足。如果能夠適時(shí)地結(jié)合審判實(shí)際，有針對(duì)性地加以研究，提出司法建議，對(duì)行政機(jī)關(guān)以警示教育作用，使被建議行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到存在問題的重要性、嚴(yán)重性，自覺克服和糾正，這對(duì)于行政機(jī)關(guān)及時(shí)創(chuàng)新社會(huì)管理措施，堵塞漏洞，提高社會(huì)管理水平，依法正確履行社會(huì)管理職責(zé)將起到十分重要的作用。

　　(三)司法建議是實(shí)現(xiàn)辦案法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的有效方法

　　當(dāng)前，我國社會(huì)生活正發(fā)生著巨大變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展的倡議機(jī)遇期，社會(huì)矛盾集中凸顯，社會(huì)管理正面臨著許多新情況、新問題。要妥善有效化解矛盾糾紛，努力做到“案結(jié)事了”，必須實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。人民法院作為國家審判機(jī)關(guān)，從辦理好每一個(gè)案件出發(fā)，要著眼于從源頭上徹底解決糾紛，預(yù)防和減少類似問題的發(fā)生，對(duì)于在審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的行政管理等問題，以司法建議的形式，向行政機(jī)關(guān)提供系統(tǒng)的解決方案，可以為被建議行政機(jī)關(guān)提供決策的依據(jù)和參考，使行政機(jī)關(guān)從有利于體現(xiàn)民生、解決人民群眾生產(chǎn)、生活中存在的實(shí)際問題出發(fā)，及時(shí)調(diào)整行政管理決策，認(rèn)真履行職責(zé)，提高行政執(zhí)法的能力和社會(huì)管理水平，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)效果”的有效統(tǒng)一。

　　三、司法建議在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的適用

　　(一)司法建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新的正當(dāng)性界定

　　司法建議是人民法院以審判機(jī)關(guān)的身份參與所有社會(huì)組織和公民共同承擔(dān)的社會(huì)管理活動(dòng)，是契合司法監(jiān)督角色與社會(huì)公共組織角色的共同職責(zé)，而應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生的一種有效形式。從這個(gè)意義上來說，司法建議本身就具有司法監(jiān)督和服務(wù)社會(huì)的雙重性質(zhì)，既包含有司法監(jiān)督的內(nèi)容，輔助司法監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)，又服務(wù)社會(huì)、參與社會(huì)管理。但回到司法實(shí)踐中，人民法院如何將司法建議觸角正當(dāng)、合法地延伸至社會(huì)管理中，這是解決司法建議正當(dāng)性問題的關(guān)鍵所在。按照西方政治哲學(xué)家們提出的權(quán)力邊際理論，司法活動(dòng)的最大半徑只能通達(dá)與履行法定職權(quán)直接關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，除此之外，司法權(quán)不能再行擴(kuò)張。這就決定著人民法院服務(wù)社會(huì)也應(yīng)存在一個(gè)權(quán)力邊界，遵循依法行使司法權(quán)的原則，而不得越權(quán)。

　　因此，司法建議的制發(fā)應(yīng)遵循以下原則：(1)合法性原則。合法性原則要求司法建議的作出符合法律，不與法律相抵觸。這一原則具體體現(xiàn)在以下幾方面：一是司法建議依法作出，即該類司法建議是人民法院在案件審理過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)問題而提出，而非通過其它途徑(如新聞媒體、理論研討會(huì)等)，不構(gòu)成對(duì)其他單位和組織正當(dāng)行使職權(quán)的干預(yù)。二是司法建議的內(nèi)容合法，所提對(duì)策建議具有明確的法律政策依據(jù)，且對(duì)相關(guān)事宜的處置屬于被建議對(duì)象的法定職責(zé)范圍。(2)可行性原則。可行性原則要求人民法院提出司法建議時(shí)針對(duì)特定的問題，所提對(duì)策建議較為具體明確，可操作性強(qiáng)。(3)時(shí)效性原則。時(shí)效性原則要求該類司法建議所涉及的問題重要而緊急，需要立即引起被建議單位的重視，否則會(huì)造成重大損失，釀成嚴(yán)重后果。

　　(二)司法建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新的適用范圍

　　在司法實(shí)踐中，司法建議呈現(xiàn)出多重面相，傳統(tǒng)的司法建議書正向多種形態(tài)拓展。從形式上，出現(xiàn)了針對(duì)不特定對(duì)象的具有建議內(nèi)容的“白皮書”、“藍(lán)皮書”。從功能上，司法建議已不限于民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的保障人民法院依法行使審判執(zhí)行權(quán)的幾種情形，也不限于普遍意義上的查漏補(bǔ)缺、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警式的建議，甚至包括請(qǐng)求有關(guān)單位協(xié)助人民法院化解矛盾糾紛的情形。如上海市高級(jí)人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范司法建議工作的若干規(guī)定》第四條規(guī)定：“司法建議的類型主要包括：1.建議有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)改進(jìn)職權(quán)行使中存在的問題;2.建議制定政策以及制定行政管理制度與法律法規(guī)相沖突，或不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的單位，調(diào)整政策和制度;3.建議規(guī)章制度不完善的單位，建立健全規(guī)章制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施;4.建議生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)管理混亂的單位，進(jìn)行整改，進(jìn)一步樹立法治觀念，嚴(yán)格依法辦事;5.建議對(duì)涉及勞動(dòng)者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益等民生問題保護(hù)不力的單位，強(qiáng)化措施，加以改進(jìn);6.建議有關(guān)單位加強(qiáng)對(duì)員工的法制教育、職業(yè)道德教育和紀(jì)律教育，對(duì)有違紀(jì)行為的人員，予以必要的處理;7.建議有關(guān)單位對(duì)可能影響社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的某一類傾向性問題予以充分重視，采取切實(shí)措施，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;8.其他認(rèn)為有必要提出司法建議的情況。”又如河南省高級(jí)人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范司法建議工作的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“司法建議書的類型主要包括：1.建議有關(guān)國家機(jī)關(guān)糾正行使職權(quán)中存在的問題;2.建議有關(guān)國家機(jī)關(guān)就某一突出的社會(huì)問題制定相關(guān)政策、制度或修改已有的政策、制度;3.建議有關(guān)國家機(jī)關(guān)做好協(xié)調(diào)、穩(wěn)控工作，及時(shí)化解社會(huì)矛盾;4.建議有關(guān)企事業(yè)單位關(guān)注和改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理以及勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中存在的問題;5.其他有必要提出司法建議的情形。”由此可見，通過不同形式的司法建議，人民法院豐富、創(chuàng)新了參與社會(huì)管理的方式，拓展了用非強(qiáng)制手段處理社會(huì)問題的空間。

　　筆者認(rèn)為，司法建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新的適用范圍可包括以下四類：(1)預(yù)見防范型。法院通過分析一定時(shí)期的審判執(zhí)行工作捕捉、預(yù)見到今后一段時(shí)期可能引發(fā)涉訴矛盾的領(lǐng)域和信息，并向有關(guān)方面發(fā)出預(yù)警及解決問題的建議。如訴前或訴中發(fā)現(xiàn)存在影響社會(huì)穩(wěn)定，可能引發(fā)群體性糾紛的情形，而向有關(guān)單位提出的建議。(2)糾正改錯(cuò)型。通過對(duì)案件的審理執(zhí)行活動(dòng)，指出有關(guān)單位在工作中存在的問題，提出予以糾正或履行監(jiān)管職責(zé)的建議。如對(duì)涉及勞動(dòng)者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益等民生問題保護(hù)不力，需要有關(guān)單位強(qiáng)化措施，加以改進(jìn)的;發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織在管理體制、規(guī)章制度、工作方法等方面違反法律法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)政策，或者存在重大漏洞的;發(fā)現(xiàn)涉嫌違法或犯罪的行為而沒有被查處的;有法定義務(wù)協(xié)助法院調(diào)查、執(zhí)行的單位拒絕履行相關(guān)義務(wù)或行政機(jī)關(guān)拒絕履行生效行政判決、裁定，需要給予相關(guān)責(zé)任人員行政處理的等情形。(3)溝通協(xié)調(diào)型。法院在案件審理中或?qū)徖硗戤吅螅ㄗh有關(guān)單位延伸職能、主動(dòng)參與，與法院協(xié)力化解矛盾糾紛的建議。如需要有關(guān)單位配合支持法院審理執(zhí)行案件，維護(hù)穩(wěn)定的;訴訟程序結(jié)束后，當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議未徹底解決，建議有關(guān)部門繼續(xù)處理的等情形。(4)宏觀綜合型。法院結(jié)合某一時(shí)期、某一類或幾類案件反映出的涉及全局工作的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，從宏觀角度向有關(guān)方面提出系統(tǒng)解決問題的對(duì)策建議。如對(duì)可能影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的某一類傾向性問題，建議有關(guān)單位予以充分重視，采取有效措施，積極加以應(yīng)對(duì)的。