80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限,因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支(即立法、司法、行政)部門,包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次,而且包括非營(yíng)利部門。

　　一、公共管理與公共行政及“新公共管理運(yùn)動(dòng)”

　　關(guān)于西方學(xué)者對(duì)公共管理的看法上的分歧暫且不談,僅就中國(guó)學(xué)界的研究來(lái)說(shuō),我國(guó)早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國(guó)家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國(guó)恢復(fù)時(shí),學(xué)者們提出:行政管理是伴隨著國(guó)家而出現(xiàn)的,有政府才有行政管理。行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng),凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng),便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為:把行政確定為國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng),不僅更符合漢語(yǔ)中行政概念的本意,而且也符合我國(guó)憲法對(duì)行政概念的界定。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(public administration)簡(jiǎn)稱行政,是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明:行政的主體是政府,而不是其他社會(huì)組織”,“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。(注:曾明德,羅德剛:《公共行政學(xué)》,北京:中央黨校出版社,1999.2)

　　所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”(注:張夢(mèng)中:“美國(guó)公共行政(管理)歷史淵源與重要的價(jià)值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄”,《中國(guó)行政管理》,2000,(11):44.)人們今天所講的公共管理,與名義上稱之的“行政管理”,而實(shí)際上的“政府管理”不同,公共管理的主體不僅有政府,而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角,但社會(huì)公共事務(wù)管理還需若干配角。

　　20世紀(jì)80年代前后,西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。與之相伴隨的“新公共管理”,其實(shí)踐背景正是各國(guó)的行政改革及其政府的再造運(yùn)動(dòng)。

　　正因?yàn)槿绱?臺(tái)灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中,加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題,即《新公共管理:政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書中寫道:“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵,我們可以發(fā)現(xiàn),公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無(wú)論就理論及實(shí)務(wù)而言,‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”(注:詹中原:《新公共管理:政府再造的理論與實(shí)務(wù)》,臺(tái)北:五南圖書出版社,1991.1.)作為特定歷史范疇,無(wú)論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì),把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

　　二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科

　　既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象是以政府管理為基本內(nèi)容的,那末從前面的分析可知,以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢(shì)在必行。

　　正如建立企業(yè)管理(學(xué)),以此去研究企業(yè)管理活動(dòng)中的一般規(guī)律一樣,不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體,人們都可以從他們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理實(shí)踐中,找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律,這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠(chéng)然,它也會(huì)包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué),有它們共同的規(guī)律,這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動(dòng)規(guī)律的一部分,但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動(dòng)中的一般性規(guī)律,實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過(guò)人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部?jī)?nèi)容,而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。

　　作為獨(dú)立的新學(xué)科,公共管理學(xué)的理論研究框架是什么?它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同?構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么?等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時(shí),所有這些都要求我們必須回答,否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會(huì)無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

　　公共管理包含著兩方面要素:管理性與公共性。從管理性分析,法約爾等早就指出,為實(shí)現(xiàn)管理中高效,需要通過(guò)“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段,達(dá)到資源的有效配置。這樣,“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源,以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程。”毫無(wú)疑問(wèn),公共管理中需要研究計(jì)劃、組織、控制等問(wèn)題,但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對(duì)此非常熟悉。從公共性分析,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的主體(政府與非政府公共組織),他們擁有著公共權(quán)力,承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品(服務(wù)),維護(hù)社會(huì)的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo),公共組織需要不斷制訂與實(shí)施,旨在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的公共政策(廣義)。為了保證達(dá)到這些目的,需要強(qiáng)化公共監(jiān)督,倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此,對(duì)公共管理可從兩方面定義:

　　從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā),公共管理可以定義為:“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的,旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理,定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。

　　從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā),公共管理可以定義為:“公共管理是政府與非政府公共組織,在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力,處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中,在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益,以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品(服務(wù))所進(jìn)行的管理活動(dòng)。”

　　同樣,公共管理學(xué)可以定義為:“公共管理學(xué)是一門研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。具體地講,它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織,在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益,以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品(服務(wù))所進(jìn)行的管理活動(dòng)為基本研究對(duì)象,它是一門實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科。”所以,公共管理要研究如下基本內(nèi)容:

　　公共管理的基礎(chǔ)理論,公共管理系統(tǒng) 公共利益 公共權(quán)力 公共責(zé)任 公共問(wèn)題 公共決策 公共產(chǎn)品(服務(wù)) 公共資源管理 公共項(xiàng)目管理 公共監(jiān)督 公共道德 法與公共秩序 倡議管理 公共管理的基本職能(計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等)公共管理的改革與發(fā)展

　　三、研究公共管理的意義

　　在我國(guó),從名義上稱之的“行政管理”,而實(shí)際上的政府管理(包括政府對(duì)自身與社會(huì)兩個(gè)方面的管理)走向公共管理,這確實(shí)是理念上的一場(chǎng)變革。從這個(gè)變化中,人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€(gè)方面的內(nèi)容:一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體;二是政府把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力,下放給社會(huì)非政府組織,甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。

　　我們認(rèn)為,推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展,開展公共管理理論研究,更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場(chǎng)變革,而要從政府與社會(huì),政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。具體地講,現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式,動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量,建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力,更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì),還權(quán)于公民。在高度集中的計(jì)劃體制下,政府權(quán)力太大,剝奪了大量應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力,造成了社會(huì)自我管理能力的大大萎縮,使得在如何發(fā)揮政府功能與社會(huì)功能方面形成巨大反差。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對(duì)應(yīng)目標(biāo),應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化、公共管理的社會(huì)化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向,人們對(duì)此已有了共識(shí)。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上,更多地是從政府自身需求安排的,沒(méi)有形成政府與社會(huì)較好的互動(dòng)關(guān)系。這樣,政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會(huì)化,我國(guó)行政體制改革就不會(huì)徹底。

　　社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來(lái)做。由政府獨(dú)家包攬一切對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理,并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制,由此所帶來(lái)的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯(cuò)誤的,用政府管理代替公共管理也是行不通的。

　　四、公共管理研究中幾個(gè)技術(shù)性問(wèn)題

　　既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理,它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國(guó)研究生專業(yè)目錄中,把一級(jí)學(xué)科定為公共管理,二級(jí)學(xué)科中包括了行政管理,MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”,那末為了防止混亂,又能與國(guó)際接軌,我們有如下建議:

　　1.把研究生專業(yè)目錄中的二級(jí)學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”,英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"?

　　2.把研究生專業(yè)目錄中的一級(jí)學(xué)科“公共管理”譯為"Public Administration",與MPA的譯法相同。

　　3.在中文譯為英文的過(guò)程中,凡涉及到“行政管理”一詞時(shí),是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"?而涉及到“公共管理”一詞時(shí),均譯為"Public Administration"。

　　4.在中文中凡涉及到的是操作、技術(shù)性的“公共管理”一詞,英文均譯為"Public Management",這與新公共管理運(yùn)動(dòng)的原意相符。

　　以上這些建議不一定成熟,特別是涉及到中英文翻譯的問(wèn)題,更需認(rèn)真斟酌、推敲。建議學(xué)界對(duì)此展開討論,以求達(dá)到共識(shí)。