摘要：國家通過立法程序，加快出臺《社會救助法》，并且通過修訂已有的法律法規(guī)或出臺新的法律法規(guī)，對農(nóng)村具體醫(yī)療救助的對象、主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，使得農(nóng)村醫(yī)療救助得到規(guī)范，實現(xiàn)醫(yī)療救助工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村,貧困,醫(yī)療救助

　　一、中國農(nóng)村醫(yī)療救助制度及現(xiàn)狀

　　20世紀(jì)90年代以來，老百性“看病難、看病貴”的問題受到越來越多的社會關(guān)注。在廣大農(nóng)村地區(qū)，存在著一大批因經(jīng)濟困難而不能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的貧困農(nóng)民，這些人一旦患病后，需要支付的醫(yī)藥費是低保救濟金的數(shù)倍，疾病讓他們陷入“貧困—疾病—治病—更加貧困”的惡性循環(huán)之中。因此，對貧困人群實施醫(yī)療救助制度，幫助他們擺脫疾病困擾，維持健康水平具有重要意義。

　　從2002年開始，國家發(fā)布了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，在這個文件中明確指出了“要建立和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度”。2003年，在民政部下發(fā)的《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》中指出“農(nóng)村醫(yī)療救助制度是通過政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭實行醫(yī)療救助的制度”，同時也對醫(yī)療救助的內(nèi)涵、目標(biāo)原則、救助對象和救助辦法做了更為具體的規(guī)定。2004年，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》，對農(nóng)村醫(yī)療救助基金來源、使用和管理做出了明確規(guī)定。2009年民政部、財政部、衛(wèi)生部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療救助體制，提高農(nóng)村醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)和救助水平。

　　經(jīng)過多年的探索和實踐，中國的醫(yī)療救助形成了一套比較全面的實施制度。醫(yī)療救助主要通過國家、地方財政撥款、彩票公益金、社會捐助等方式進行籌資，并實行屬地管理原則。各地在自身財政收入情況，需要醫(yī)療救助的對象數(shù)量基礎(chǔ)上制定救助標(biāo)準(zhǔn)，按照按照“廣覆蓋，低標(biāo)準(zhǔn)”原則對貧困人員進行救助。

　　在國家民政部門及相關(guān)部門的不斷努力下，中國醫(yī)療救助資金投入和醫(yī)療救助對象的數(shù)量不斷增加，救助水平也不斷提高。在民政部發(fā)布的《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中顯示，到2009年，國家投入農(nóng)村醫(yī)療救助資金為58.6億元，比2005年5.7億元投入多了將近10倍。但是，由于中國農(nóng)村貧困群體中需要救助的人群基數(shù)較大，救助資金有限等因素，農(nóng)村貧困群體在醫(yī)療救助方面的全國人均水平起伏較大，在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些不可避免的問題。

　　二、中國農(nóng)村醫(yī)療救助制度存在的問題

　　(一)救助對象界定缺乏科學(xué)性

　　在民政部2003年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療救助實施意見》中明確規(guī)定了農(nóng)村醫(yī)療救助對象為“農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員以及地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民”。但是在實際制度的運行過程中，地方各級政府和民政部門通常是以政府定期發(fā)布的最低生活保障線為主要依據(jù)來確定救助對象，雖然這種方法簡單易行，但是固定的救助標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)的救助對象之間就形成了矛盾。另外也容易導(dǎo)致申請者設(shè)法隱瞞自己的實際收入，以獲取救助的行為。

　　(二)政府對農(nóng)村醫(yī)療資源投入不足

　　目前，中國的高級衛(wèi)生技術(shù)人員和先進儀器設(shè)備都集中在大中城市，農(nóng)村的衛(wèi)生資源十分欠缺。2005年底，全國1 633個縣共有綜合醫(yī)院僅2 009所，縣婦幼保健院(所、站)1 526所，縣疾病預(yù)防控制中心(防疫站)1 586所。每千農(nóng)業(yè)人口有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員1.05人，2005年中國各類醫(yī)療機構(gòu)人員達542.7萬，其中衛(wèi)生技術(shù)人員446.0萬，平均每千人有醫(yī)療人員3.59人。即便是有限的農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算和衛(wèi)生費用，也越來越向高層次醫(yī)院轉(zhuǎn)移，中、下級的醫(yī)療機構(gòu)卻無人問津，進一步降低了農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系的運作效率，導(dǎo)致貧困農(nóng)民無力就醫(yī)、無處就醫(yī)，引發(fā)“因病致貧、因病返貧”。

　　(三)醫(yī)療救助資金不足

　　由于中國現(xiàn)行的醫(yī)療救助制度實行屬地管理的原則，因此，醫(yī)療救助水平的高低不取決于疾病的種類，而是以各個地方政府的財政收入水平作為最終的決定因素。由于受救助資金不足的限制，各地農(nóng)村醫(yī)療救助實施辦法一般都確定了救助的起付線、封頂線、以及救助病種。較高的起付線使得患一般疾病的貧困農(nóng)民不能享受救助，較低的封頂線對患大病的貧困農(nóng)民來說杯水車薪，將某些大病、重病作為主要救助病種的做法又將一些患有病種規(guī)定之外、亟須救助的重病貧困農(nóng)民和患有常見病、多發(fā)病、慢性病的貧困農(nóng)民除在救助范圍之外。醫(yī)療救助體制中的這些門檻，已經(jīng)讓很多的貧困農(nóng)民處于貧困疾病交加的狀態(tài)中，給貧困家庭帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟壓力和心理壓力。

　　(四)醫(yī)療救助和“新農(nóng)合”銜接斷層和錯位

　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助都是農(nóng)村醫(yī)療保障體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，都是為了有效緩解和降低農(nóng)民因疾病帶來的經(jīng)濟負擔(dān)。但是由于兩者在保障對象和保障水平等方面的不同，使得這兩種制度的銜接出現(xiàn)斷層和錯位。具體來說主要有以下表現(xiàn)：首先在救助與參合對象方面，農(nóng)村醫(yī)療救助覆蓋的對象主要是農(nóng)村困難群眾中五保戶、特困戶。但在農(nóng)村地區(qū)還有不少困難群眾也交不起參合費，需政府的資助。其次是起付線的設(shè)定問題，新型合作醫(yī)療實行的是報銷制，發(fā)生醫(yī)療費用并達到起付線后才能得到報銷，醫(yī)療費用達不到起付線的則不能受益。作為農(nóng)村醫(yī)療救助對象的五保戶和農(nóng)村特困戶，雖然已經(jīng)由民政部門資助參加了合作醫(yī)療，但是卻由于起付較高可能享受不到相應(yīng)的待遇。最后是制度推進進度上的問題，部分地區(qū)認為做好兩項制度的銜接就是將兩者完全同步推進，農(nóng)村醫(yī)療救助只能在新農(nóng)合試點地區(qū)開展，其他地區(qū)不宜開展，這在客觀上會導(dǎo)致新農(nóng)合阻礙農(nóng)村醫(yī)療救助工作開展。

　　三、完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度探析

　　(一)科學(xué)界定救助對象

　　首先，民政部門在確定救助對象的過程應(yīng)嚴(yán)格審批程序，落實調(diào)查工作，提高政策的執(zhí)行力。尤其是在審批過程中，民政部要切實采取入戶調(diào)查、鄰里訪問等方式對申請人的健康狀況、家庭經(jīng)濟狀況、醫(yī)療支出等進行深入了解和調(diào)查。其次，要做好醫(yī)療救助的宣傳工作，提高村民對政策的知曉率，在救助對象確定過程中發(fā)揮村民的輿論監(jiān)督作用，減少操作過程中的人為因素。最后，考慮到貧困人口的動態(tài)性，對于救助對象要實行動態(tài)管理，定期更新救助對象，確保制度的相對公平性。準(zhǔn)確界定救助對象才能真正切實為貧困人口提供一個較高水平的健康保障體系。

　　(二)擴大醫(yī)療救助資金來源

　　目前中國醫(yī)療救助資金來源的主渠道是財政性資金，社會捐助為輔。財政性資金應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地方財政實力的大小，實現(xiàn)中央財政與地方財政有機結(jié)合。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，財政負擔(dān)能力相應(yīng)較強，地方財政負擔(dān)比例要稍大;中、西部農(nóng)村地區(qū)財政負擔(dān)能力較弱，中央政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐?ldquo;五保”供養(yǎng)和低保對象規(guī)模，加大專項資金轉(zhuǎn)移力度，受援助的地區(qū)省政府要按規(guī)定比例提供相應(yīng)的財政配套資金。還要運用法律手段來保證政府的財政撥款及時到位，做到專款專用。就中國醫(yī)療救助實現(xiàn)狀況來看，僅靠單一的政府財政性撥款的籌資方式所籌集的資額是不足的，還要積極發(fā)展多渠道的籌資方法，建立起確實能夠發(fā)揮作用的貧困人口醫(yī)療救助系統(tǒng)。例如可以通過規(guī)范社會捐贈行為，讓廣大公民參與到扶貧救困中來。還可以通過培育和發(fā)展社會救助的民間組織，吸引社會各界人士廣泛參加，利用民間組織籌資、發(fā)行的福利彩票、社會捐助向社會籌集醫(yī)療救助基金。

　　(三)整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療與醫(yī)療救助制度

　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度與醫(yī)療救助政策都是農(nóng)村醫(yī)療保障體系中重要的成員，兩者發(fā)揮著不可替代的作用。醫(yī)療救助基金部分用于為救助對象代繳參加合作醫(yī)療制度的費用，其他醫(yī)療救助基金用于救助對象的醫(yī)療費用附加補償，救助對象除了從合作醫(yī)療基金報銷部分醫(yī)療費用外，還可在此基礎(chǔ)上從醫(yī)療救助基金獲得部分補償，其醫(yī)療費用補償比例顯著提高，從而使醫(yī)療救助力度大為增強。醫(yī)療救助通過合作醫(yī)療管理網(wǎng)絡(luò)的實施，制度運行成本因而下降，管理操作易行和高效，雙方的銜接有利于管理成本的控制及制度的持續(xù)發(fā)展，在具體操作過程中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)對參合的救助對象就醫(yī)服務(wù)質(zhì)量、費用控制和補助等方面給予協(xié)助，民政部門負責(zé)資金的籌集及費用的支付終審，以降低整體管理成本。

　　(四)完善醫(yī)療救助政策法規(guī)體系

　　完善醫(yī)療救助的政策法規(guī)體系，需要各級主管部門共同努力。基層民政管理部門要規(guī)范醫(yī)療救助申請、審核、審批與發(fā)放等環(huán)節(jié)的檔案管理制度，上級民政、財政和有關(guān)紀(jì)律檢查部門對下級農(nóng)村醫(yī)療救助尤其是基金管理與發(fā)放等情況實行定期監(jiān)督審查與通報制度，醫(yī)療機構(gòu)的主管部門也要根據(jù)醫(yī)療救助的相關(guān)文件制定醫(yī)療機構(gòu)相關(guān)的配套制度，提高醫(yī)療機構(gòu)工作人員對醫(yī)療救助的認識和重視程度。

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