摘要：近年來,高校被師生起訴的案件呈現增多的趨勢,其中涉及高校規章制度引發的行政訴訟占有相當的比例,在涉及高校師生的基本權益上,高校師生如果認為因為高校制定的有關規章制度侵犯自己合法權益的,作為相對人有權依法提起訴訟對高校制定的有關規章制度不合法引發的高校與師生的有關基本權利的糾紛,進行司法審查是合法和必要的,因為高校實施的這些行為具有典型的行政行為性質,侵犯或可能侵犯了師生的基本權利,如果放任高等學校自定規則,可能危及教師與學生的正當權益。如果司法全面審查高等學校規則,則可能侵害大學自治,這就提出了一個司法審查限度的問題。

　　關鍵詞：高校制度,教育發展,教學條例

　　司法應對高校自治權保持必要的“抑制與謙讓”,保證大學學術領域的自由,才能促進高等教育的健康發展。如對學科知識、專業技能的評判,意見的優劣等,都屬于審查例外事項。所以如此,其根本原因在于這些方面的內容都與高校的辦學自主權或大學自治權緊密相關。這里主要就學術問題不審查規則和制定動機不審查規則進行簡要分析。關于學術問題不審查規則。在高校的管理中存在著學術事務和學術管理活動較多的領域,存在著學術權力(如學科成績評定、論文專業水準評定等)與行政權力并存的現象。學術問題應當是學術權力占主導地位的領域,因此法院對校規進行審查時,不能干預高校規章制度所涉及的學術問題。關于制定動機不審查規則。從內容上看是指制定規章制度時的動機與目的,不受審查;對規章制度制定權能及其運作方式的自由裁量,不受審查;規章制度制定權的具體運作,若其目的合乎法律規定,則其方式被推定為合法,不受審查;制定手段是否必要、恰當,不受審查。這些是高校行使管理自主權的問題,如果進行司法審查,則會構成對高校自主和自治的非法干預。

　　高校規章制度的制定具有較強的專業性,從規制的內容到制定程序都包含著法律專業知識的工作。因此,這項工作應該由專業部門來承擔。實現依法治校既需要提高管理人員的法律素質,在內部創造依法管理的條件,也需要具有較高政治素質和業務素質的法律人員為學校規章制度的建設出謀劃策,切實維護師生員工的合法權益。

　　目前,大多數高校設有法律顧問崗位,一些高校設有專門的法律工作部門。高校法律部門(顧問)在依法治校、依法治教,不斷提高高校管理水平中發揮著越來越重要的作用。在高校規章制度建設中,法律部門(顧問)要從制度和管理上,積極為規章制度的立項、起草、審查、簽發、實施等方面發揮作用,最大限度地保證規章制度的合法性。

　　在高校規章制度建設中,專業法律人員要在以下三個方面發揮作用:首先,在高校規章制度的制定過程中,法律顧問要參與規章制度的起草,從法律層面嚴格把關,使學校出臺的各項規章制度科學化、合法化和可操作化;對各職能部門起草的規章制度,建立層層報送、審查和備案的制度,對不合法的規章制度堅決予以否決。其次,要對學校及各部門已經實施的規章制度進行審查,對不合法、不規范或與高校發展不相適應的規章制度要及時修訂,使學校的各項規章制度符合法律、法規的規定,符合學校的發展。最后,對規章制度的執行進行監督,高校制定的規章制度如果不嚴格執行,將會成為一紙空文,失去規章制度應有的效力。法律顧問要監督各部門對規章制度的執行,對執行過程中的違法現象及時予以糾正,保證師生員工合法權益不受侵犯,師生員工的利益受到侵害時及時做好調解工作。

　　高校規章制度的制定從某種意義上可以說就是一種“立法行為”。《高等教育法》明確規定學校有權制定規章制度進行管理。高校規章制度制定和實施的全部過程都應納入法治的視野下。目前,一些高校為了便于管理,出臺一些沒有法律依據的“土政策”,還有一些校領導把個人的主觀想法變成規章制度。

　　目前,高校的規章制度缺乏法律依據的關鍵在于國家教育立法的滯后和缺失。從法律、法規的縱向結構來看,我國尚未形成一個以教育法律、教育行政法規、地方教育法規、部門教育規章和地方教育規章組成的層次明確、脈絡清晰的法律體系,使高校的各項管理工作真正做到有法可依。高校規章制度制定的直接依據是1998 年頒布的《高等教育法》,已經滯后于高等教育的改革和發展。而且一些亟待出臺的重要法律法規尚未制定或頒布,如《教育經費法》、《教育行政組織法》、《教育督導條例》、《教育行政處罰辦法》、《校園安全法》等,全國人大常委會、國務院及其相關部門應根據《教育法》、《高等教育法》的規定,盡快出臺與之相配套的法律、法規,各省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會應根據本行政區域的具體情況和實際需要,在不與法律相抵觸的情況下,因地制宜制定配套的地方法規,落實《高等教育法》的各項規定。另外,還需對師生員工的權利、經費投入、教師工資、基本建設等重大問題作出更明確的規定。

　　規章制度制定程序不規范是制約規章制度科學合理的瓶頸之一。目前在許多高校,規章制度的制定被認為是職能部門的工作職責。一般的程序為職能部門牽頭,組織工作人員起草相應的規章制度, 在一定范圍內討論和征求意見并修改, 經主管學校領導同意或有關會議審議后由該職能部門頒布實施。這樣的程序在幾個主要環節上存在明顯問題:一是沒有立項審批環節,對擬制定的規章制度缺乏必要性和可行性的審查;二是對草案內容的審查機制不健全, 使得草案沒有接受最終的審議; 三是征求意見工作由于沒有法規部門或法律專業人員的參與, 往往征求意見的過程和對意見的處理上受到起草部門意愿的影響, 有時難以起到真正的效果;四是沒有實施后的審查、解釋、修訂和廢止等環節。

　　《行政法規制定程序條例》第5條明確規定:“行政法規應當備而不繁,邏輯嚴密,條文明確、具體,用語準確、簡潔,具有可操作性。”該條例對行政法規的內容進行了規范。高校規章制度雖然不屬于行政法規,但是作為教育法規的眼神和細化,在制定過程也應參照執行。目前許多高校的規章制度的標題都帶有“試行”或“暫行”字樣,而且一直都是“試行”或“暫行”;在格式方面,規章制度的章、節、條、款編排混亂等;不同規章制度之間存在沖突和不一致等問題。

　　同時高校規章制度的內容缺乏長遠規劃,使規章制度實施時間不長就失去應有的效力。高校規章制度應該體現學校將來一段時期內的發展計劃和目標,制定者要對學校將來一段時期內的發展變化做出充分的預測,盡量保證規章制度的長期性和穩定性。然而,一些高校制定規章制度只是為了解決學校當前出現的一些問題,并沒有考慮到近幾年內出現的新情況,缺乏前瞻性,有的高校甚至出現為了解決某一個別問題而制定規章的情況。由于規章制度內容缺乏長遠的規劃,隨著高校的不斷發展,規章制度不但不能被很好執行,而且會失去其應有的權威,不利于高校規章制度的執行和學校的發展。

　　高校規章制度的制定,要與法律、法規和行政規章等規定的“立、改、廢”保持一致,按期編制計劃。同時深入調研,充分論證,實施條件要比較成熟才能立項建設。在涉及教職員工和學生重大切身利益,特別是有關職稱評審、重大紀律處分的規章制度,起草部門應當組織召開聽證會,反映當事人的意見,逐步健全學校民主管理機制。在審查階段,規章制度草案的審查標準應當明確并不斷完善,經審議通過的規章制度必須在全校范圍內公布。具體來說,有幾個需要重構的問題。

　　合法性原則是指高校在制定規章制度時既要符合法治精神,又要符合現有法律、法規和規章的規定。高校規章制度在制定的時候既要體現內容合法,又要符合程序合法。

　　內容合法是指高校在制定規章制度時要依據有關法律、法規或規范性文件授權,不得越權制定不該由其管理事項的管理規則,高校規章制度不得與法治精神和原則相違背,內容不得與法律、法規相抵觸。同時高校在行使自主管理權時,還要切實保障師生員工的合法權益。程序合法是指高校規章制度的制定過程要有嚴格的立項、起草、審核、實施和廢止等環節。法律實質正義的實現有賴于它的形式正義,如果沒有形式正義就不可能完全達到實質正義,高校在規章制度制定的各個環節要有嚴格的程序,同時必須嚴格執行該程序,只有按照合法的程序制定出來的規章制度才有利于學校的管理和發展。

　　高校規章制度的制定應該適用法律保留原則。法律保留原則是指行政行為只有在法律明確規定的情況下才可以作出,法律沒明確規定的就不得作出,也就是行政主體的行政行為不能任意作出,只有在立法機關對該事項作出了規范的情況下,行政主體才能按照法律規定作出相應的行政行為。

　　我國高校規章制度適用法律保留原則應注意以下兩個方面的問題:一是高校制定規章制度時,涉及師生員工重要權益的學校規章制度應遵循法律保留原則,即只能在現有的法律法規的授權范圍內行使,不得自行創設;二是法律保留原則要求根據管理事項的重要性判斷該事項是否適用法律保留,涉及師生員工重要利益,如教師的職稱評定、學生學籍的得失、學位的授予等事項應由法律規定。