摘要：還權賦能、穩(wěn)定放活的農(nóng)村宅基地抵押貸款改革蘊含著積極的制度效益和經(jīng)濟助推功能，但也暗藏農(nóng)民失地、抵押財產(chǎn)無法變現(xiàn)、耕地被侵占等風險，因此需要兼顧助推效益與風險防控。基于對農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款風險點及其防控措施的認識，一些主管部門和試點地方對宅基地抵押貸款人的準入資格和抵押物的設置與流轉作出了某些限制，這些限制適應了試點階段推進“兩權”抵押改革的需要，但與當前穩(wěn)慎推進宅基地制度改革的政策導向不符，需要秉承穩(wěn)慎探索的原則進行調(diào)整，并增設新的優(yōu)化措施來加以完善，以實現(xiàn)宅基地使用權抵押效益的最大化。

　　關鍵詞：宅基地使用權;抵押限制;“兩權”抵押;農(nóng)村宅地基改革

　　自2018年中央一號文件首次提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權以來，國家不斷改進農(nóng)村宅基地制度。2019年中央一號文件提出拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設計，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革。2019年9月，銀保監(jiān)會和中國人民銀行提出了“支持有條件的地區(qū)穩(wěn)慎探索宅基地使用權抵押貸款業(yè)務”的意見，2020年中央一號文件中提出了深化宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革試點的意見。2020年7月中央深改委通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》強調(diào)要積極探索“三權分置”改革的具體路徑和辦法。2021年中共中央一號文件指出要探索宅基地所有權、經(jīng)營權、資格權分置有效實現(xiàn)形式。從適度放活到穩(wěn)慎推進，再從穩(wěn)慎探索到積極探索，傳遞出農(nóng)村宅基地制度改革和發(fā)展的三個關鍵性信息：一是要不斷慎重地推進改革;二是要積極探索改革的新思路、新方法;三是要探索出能夠有效實現(xiàn)改革的措施。

　　從2010年中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會首次提出“探索開展宅基地使用權抵押貸款業(yè)務”以來，部分地方推行的宅基地抵押貸款試點使農(nóng)民融資獲得了很大的便利，農(nóng)村金融機構貸款業(yè)務也得以快速發(fā)展，試點地方的金融市場呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象。在改革試點6年后，2016年3月中國人民銀行會同相關部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，這“兩個辦法”為依法穩(wěn)妥規(guī)范推進農(nóng)村“兩權”抵押改革提供了直接依據(jù)。但值得注意的是，“兩個辦法”中包含了一些對農(nóng)村宅基地抵押貸款的限制規(guī)定。與此同時，一些試點地方在實施這“兩個辦法”時還作出了一些延伸限制性規(guī)定。從近幾年的實踐來看，這些限制性規(guī)定有的已經(jīng)制約了地方政府對宅基地抵押貸款改革的積極探索，也阻礙了銀行宅基地抵押貸款業(yè)務的發(fā)展，與當前“穩(wěn)慎推進”“穩(wěn)慎探索”和“積極探索”的政策導向存在掣肘。因此，審視過去設置在“兩權”抵押貸款上特別是宅基地使用權抵押貸款上的一些限制規(guī)定，進而針對一些不合理規(guī)定提出優(yōu)化建議，對于推進當前的農(nóng)村宅基地制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

　　一、宅基地抵押貸款設定限制的背景：助推效益與防控風險兼顧

　　評估宅基地抵押貸款的限制，先要回溯農(nóng)村宅基地抵押貸款的發(fā)展由來，以便了解設定宅基地抵押貸款限制的背景。

　　2010年之前，不管是農(nóng)民享有使用權的宅基地，還是宅基地上的農(nóng)房，依據(jù)《擔保法》第37條的規(guī)定和《物權法》第182條房地一體原則的約束，都屬于不可抵押擔保的財產(chǎn)。 因為抵押房屋就意味著連帶抵押宅基地使用權，后者雖然被界定為用益物權，但禁止向本集體經(jīng)濟組織以外的人流轉，實際上缺失了用益物權收益的權能，成為了一項不完整的財產(chǎn)權。在農(nóng)村經(jīng)濟普遍落后、農(nóng)民主要依靠耕種獲得收入的過去，宅基地使用權“收益”權能的缺失顯得無傷大體，保障居住才是其最大的功能和價值。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對宅基地使用權收益權能的呼聲日漸高漲。農(nóng)村的金融基礎比較薄弱，農(nóng)民要擴大生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)的資金單靠自然人之間的小規(guī)模拆借越來越難以滿足，宅基地和農(nóng)房自然成為向銀行擔保借貸的首選。2010年開始的宅基地抵押放活是對宅基地使用權還權賦能、補全其收益權能的一項重要探索。但囿于當時農(nóng)村土地權屬有效登記程度低等現(xiàn)實因素，宅基地抵押改革沒有大范圍進行。2015年農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點全面鋪開，并規(guī)定“以農(nóng)民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押”。雖然沒有明確提出實現(xiàn)宅基地使用權的收益權能回歸，但其對宅基地可抵押性的認定帶來的效果卻是顯著的：既解決了農(nóng)房和宅基地抵押中出現(xiàn)的問題，也放大了宅基地的市場價值，還盤活了閑置土地資源。為了進一步挖掘農(nóng)村宅基地蘊藏的金融潛力，在2018中央一號文件、2019中央一號文件之后，2019年央行和銀保監(jiān)會再次提出“支持有條件的地區(qū)穩(wěn)慎探索宅基地使用權抵押業(yè)務[1]。”這一政策被視為對宅基地抵押試行成果的肯定，釋放出即將擴大試點、推廣經(jīng)驗的信號。同時，在2015年住房財產(chǎn)權抵押的基礎上再次明確宅基地使用權抵押，可以理解為對宅基地使用權收益權能的明確，放活宅基地使用權抵押成為宅基地使用權“私權化”“市場化”的重要突破口，必然會對后續(xù)宅基地制度改革產(chǎn)生深遠的影響[2]。

　　相關調(diào)研表明，還權賦能、放活宅基地抵押帶來的制度效益和經(jīng)濟助推效益已經(jīng)顯現(xiàn)。

　　一是實現(xiàn)了農(nóng)民住房財產(chǎn)權的市場化流轉，盤活了長期“沉睡”的農(nóng)村土地資源。如作為全國15個農(nóng)村宅基地制度改革試點之一的福建省晉江市，注重“五個強化”，實現(xiàn)“五個轉變”，有序、有效推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，形成有自身特色的“晉江模式”。截止到2017年7月底，共12家金融機構參與，辦理宅基地和農(nóng)房抵押2 501宗、金額達17.2億元。在磁灶鎮(zhèn)東山村，晉江農(nóng)商銀行對村民批量授信1億元，開創(chuàng)全省先河[3]。