摘 要：增強(qiáng)土地利用效率是國務(wù)院長期以來加強(qiáng)土地管理的一項(xiàng)重要措施。探索農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用增強(qiáng)的模式，可有效的為農(nóng)村土地管理提供一些參考和借鑒，有利于我國進(jìn)一步深化土地制度改革，更加有效的增強(qiáng)土地的利用效率。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點(diǎn);土地利用;模式

　　從2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國務(wù)院28號文)，到2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，以及2009年3月《中華人民共和國物權(quán)法》的頒布實(shí)施，都對嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)作出了一系列重大改革和原則規(guī)定。目的在于通過對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)村莊拆并和用地布局的調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，充分、合理、有序地利用土地資源，保證社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城市化的順利進(jìn)行。筆者根據(jù)相關(guān)研究成果及國內(nèi)土地整理方面的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出以下幾種農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用增強(qiáng)的模式，以期為理論研究和實(shí)踐提供借鑒和參考。

　　一、政府主導(dǎo)模式

　　由政府牽頭組織企業(yè)進(jìn)行上地開發(fā)整理。政府作為組織策劃者，負(fù)責(zé)編制土地規(guī)劃設(shè)計、籌措資金、監(jiān)督工程執(zhí)行情況，承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險。企業(yè)是政府意志的具體執(zhí)行者，負(fù)責(zé)上地整理工程的實(shí)施，保障項(xiàng)目的最終竣工驗(yàn)收。由政府出資建造安置社區(qū)或組建公寓，對村民進(jìn)行安置。政府回收原宅基地，進(jìn)行儲備或公開招標(biāo)拍賣。整理資金可先由政府財政出資或進(jìn)行部分上地使用權(quán)的抵押貸款組成，然后通過整理后的土地增值、相關(guān)稅費(fèi)等收益，建立專門的農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理基金。這種運(yùn)作模式的特點(diǎn)是工程從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收都由政府統(tǒng)一安排，能夠充分發(fā)揮政府的權(quán)威性，調(diào)動一切人力、物力來保障工程的高效率完成，但另一方面，政府在整個項(xiàng)目的運(yùn)作過程中承擔(dān)的風(fēng)險極大。

　　這種模式主要適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。由于這類地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，人地矛盾突出尖銳，政府應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村土地整理當(dāng)作一項(xiàng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)。在這類地區(qū)政府參與和組織化程度均很高，易形成市縣級組織領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位具體實(shí)施的組織模式。并可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己組建統(tǒng)一的專業(yè)隊(duì)伍。因這一地區(qū)整理面廣，涉及有關(guān)權(quán)屬問題將是突出矛盾，要制定相應(yīng)的農(nóng)用地置換辦法，以縣市為單位，與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，利用新一輪的規(guī)劃修編，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用地整理規(guī)劃。由于這一地區(qū)工副業(yè)發(fā)達(dá)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的企業(yè)用地做好規(guī)劃，以免效益不好及已經(jīng)破產(chǎn)停產(chǎn)的企業(yè)占用過多的土地，使有發(fā)展前景的企業(yè)擠占耕地，導(dǎo)致

　　農(nóng)用地整理成果付之東流。

　　二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的整理模式

　　這種整理模式要求被整理地區(qū)村莊為“城中村”或“近郊村”，這部分村莊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，村集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，凝聚力強(qiáng)，村民的思想觀念變更快，可以將居民點(diǎn)用地整理與總體規(guī)劃結(jié)合起來，實(shí)行公寓化或社區(qū)化的整理模式。在整理過程中，首先，對整理區(qū)域內(nèi)農(nóng)民建房進(jìn)行限制，整理期間不再審批新宅基地，不可在整理區(qū)內(nèi)私建新房。依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，將城中村、城郊村土地征為國有，對農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)合理的征地補(bǔ)償，并結(jié)合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)建成區(qū)或規(guī)劃區(qū)選址，集中建設(shè)居住社區(qū)，按人均居住面積將村民安置到新建居住社區(qū)。但考慮到農(nóng)民的工作性質(zhì)、收入水平、居住習(xí)慣、接受程度等，又與城市市民要求不同，居住社區(qū)的戶型、居住面積、容積率、基礎(chǔ)設(shè)施配套方面要多元化，滿足不同層次人的需求。部分城中村和城郊村可將農(nóng)民直接變?yōu)槭忻瘢{入城市管理體系，取消城鄉(xiāng)二元分割管理體系。

　　三、村莊整體搬遷異地改造的整理模式

　　這種整理模式針對原址不適宜建設(shè)的村莊，如自然環(huán)境條件惡劣，交通不便，信息不靈的偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村，處于洪澇災(zāi)害區(qū)或山體易滑坡地帶等的鄉(xiāng)村(遠(yuǎn)郊村中的部分村莊)。從村民長遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，應(yīng)由政府組織逐步進(jìn)行異地遷移，將村莊整體搬遷到經(jīng)濟(jì)條件好、發(fā)展空間大的農(nóng)村居民點(diǎn)，或選擇適宜的地區(qū)建設(shè)獨(dú)立新村，并對老宅基地進(jìn)行復(fù)墾還耕。這種模式需以政府為主體進(jìn)行運(yùn)作，即市縣級政府組織領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府組織實(shí)施，行政村協(xié)助具體操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立專門的農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的管理機(jī)構(gòu)，以市縣為單位，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級整理規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃相銜接，報上級政府審批。同時，制定相應(yīng)的宅基地安置、權(quán)屬調(diào)整、農(nóng)用地分配等政策，解決整理中出現(xiàn)的具體問題。這種整理模式的資金籌集應(yīng)本著“誰收益、誰投資”的原則，國家、地方政府、集體、個人、社會等多方籌資。主要有六條籌資渠道：一是國家投資。對于退宅還耕的整理項(xiàng)目可申請國家項(xiàng)目取得資金支持。二是地方政府財政投資。縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在有限的財政收入中擠出一部分資金。三是村級集體投資。在村級集體資金積蓄中拿出一部分，或村級企業(yè)盈利中資助一部分資金。四是政策扶持。政府出臺優(yōu)惠政策，幫助搬遷村莊重建。五是社會資助。動員社會各界力量，捐助扶貧資金或農(nóng)村發(fā)展救助資金等多種形式來資助和支持農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理。

　　四、縮并自然村建設(shè)中心村的整理模式

　　由于農(nóng)民為便利耕種，有散居的習(xí)慣，因而形成分布密集、規(guī)模小的迷你型村莊，使得村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套難度增加，管理不便，土地資源浪費(fèi)，并制約了這些村莊的發(fā)展。對于這樣的村莊，可視情況采取一次性整體搬遷或分期逐步搬遷的策略進(jìn)行遷并。一般采取就近原則，合并到中心村或行政村，并對小自然村進(jìn)行復(fù)墾還耕。將分散變?yōu)榧校仍黾恿烁孛娣e又方便了管理，同時又有利于公共基礎(chǔ)設(shè)施配置。組織、資金籌集模式和作業(yè)模式可參照村莊整體搬遷，異地改造的整理模式的辦法。

　　五、村莊內(nèi)部用地改造控制型的整理模式

　　這類模式是市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府制定政策，提供技術(shù)、資金支持，進(jìn)行監(jiān)督檢查。由行政村負(fù)責(zé)農(nóng)戶拆舊建新、宅基地放樣、組織村莊環(huán)境和基礎(chǔ)公益事業(yè)建設(shè)等。通過將村中舊宅基收回，將道路、水、電、電信等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)好，同時限制在村外圍建設(shè)新房，并鼓勵利用舊宅基、廢棄坑塘建房。應(yīng)搞好村莊規(guī)劃，按規(guī)劃安排居住用房、生產(chǎn)用房。嚴(yán)格宅基地審批制度，保證“一戶一宅”不超國家或地方的用地標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村對農(nóng)戶多出的宅基地按不同情況無償收回、適當(dāng)有償收購的方式進(jìn)行儲備利用，整理后劃為標(biāo)準(zhǔn)宅基地分配給農(nóng)戶。充分利用廢地、坡地、空閑地建房，原則上先拆后建，不允許占用耕地建房。搞好村莊配套設(shè)施建設(shè)，道路通暢，水、電齊全，吸引農(nóng)戶進(jìn)村建房。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的村莊，可結(jié)合城鎮(zhèn)化政策，制定優(yōu)惠的政策，如宅基地置換、人口轉(zhuǎn)移政策，吸引富裕農(nóng)民進(jìn)城。這樣，既可減少農(nóng)村宅基地面積，又能推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國的西部大部分村莊和東部沿海地區(qū)大的行政村和中心村適宜采用此模式。

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