摘要：為了有效提升環(huán)境質(zhì)量，拓寬環(huán)境保護(hù)渠道，就必須激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)積極性，加大環(huán)境保護(hù)宣傳教育力度。做到從文化培育入手，持續(xù)深入推進(jìn)制度建設(shè)，不斷加大培育社會(huì)組織力度，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供制度環(huán)境、文化氛圍，切實(shí)提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效途徑。

　　一、公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀分析

　　結(jié)合調(diào)查分析，目前全區(qū)公眾對(duì)環(huán)保的認(rèn)知度達(dá)到89.7%，86%以上的公眾表示對(duì)環(huán)境污染“最關(guān)心”。但是，從目前閔行的區(qū)域狀況來(lái)看，公眾參與環(huán)境保護(hù)過(guò)程中依舊存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

　　(一)公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀。第一，是公眾的環(huán)保意識(shí)依舊比較低，參與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性欠缺。從調(diào)查研究來(lái)看，不同類型的群體在環(huán)境保護(hù)參與程度上有很大區(qū)別。學(xué)歷高、文化層次高(大學(xué)本科及以上學(xué)歷)的城市居民主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)的意愿比較強(qiáng)烈，達(dá)到92%。而學(xué)歷低、文化程度低(高中及以下學(xué)歷)的居民所呈現(xiàn)的則是環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中過(guò)度依賴政府。

　　本地戶籍的居民參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和主動(dòng)性更高，達(dá)到93.6%。外來(lái)人口(達(dá)到87.4%)中大多數(shù)對(duì)環(huán)境污染行為持反對(duì)態(tài)度，但問(wèn)及遇到破壞環(huán)境、污染環(huán)境的行為時(shí)，大多數(shù)人持無(wú)所謂態(tài)度。

　　在校大中小學(xué)生參與環(huán)境保護(hù)的意愿較強(qiáng)烈。社會(huì)人員(尤其是上班族)缺乏主動(dòng)參與的意愿。

　　第二，公眾參與環(huán)境保護(hù)渠道多樣，但參與程度有限。從公眾參與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性和被動(dòng)性來(lái)看，大多數(shù)人目前處于被動(dòng)參與，在調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn)最為公眾所接受的參與環(huán)境保護(hù)方式就是撥打12369環(huán)境信訪投訴熱線或撥打區(qū)環(huán)保局的投訴電話。盡管參與渠道多樣化，但公眾參與的主要形式仍然屬于政府倡導(dǎo)下的參與，并非公眾的自覺(jué)行動(dòng)，公眾參與所依賴的環(huán)境信息公開(kāi)和透明度難以得到保障。公眾參與所需的基本的環(huán)境科學(xué)知識(shí)、環(huán)境法律法規(guī)的普及程度太低。

　　第三，相關(guān)法律制度不完善，公眾參與環(huán)境保護(hù)遇到制度性障礙。在憲法層面上，環(huán)境權(quán)利缺失，憲法中未賦予公民環(huán)境權(quán)，各項(xiàng)單行法則無(wú)法據(jù)以制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，只有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》配套的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定了具體可行的公眾參與制度。環(huán)境保護(hù)的其他單行法僅規(guī)定了單位和個(gè)人檢舉和控告相關(guān)污染的權(quán)利。該類規(guī)定只是一種事后救濟(jì)，不是公眾參與的首選。對(duì)于公眾如何實(shí)施檢舉和控告的權(quán)利，缺乏相關(guān)法律規(guī)定。

　　第四，公眾對(duì)于居住周?chē)?xiàng)目環(huán)評(píng)審批的影響力有限。盡管我國(guó)環(huán)保法也規(guī)定了公眾必須參與環(huán)評(píng)許可聽(tīng)證會(huì)，但公眾的影響力有限。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中關(guān)于公眾參與的規(guī)定存在范圍不清晰、途徑不明確、程序不具體、方式不確定、公眾難以操作的缺陷。盡管?chē)?guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2006年出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，但在實(shí)際操作中依舊存在諸多困難。

　　第五，公眾參與形式表現(xiàn)為末端參與。末端參與指的是在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后，公眾受到污染影響之后才參與到環(huán)境保護(hù)之中。目前，閔行區(qū)大多數(shù)居民都是在受到影響后才通過(guò)電話、電子郵件、12369環(huán)境信訪熱線、新聞媒體、市長(zhǎng)信箱等渠道投訴，或者采取聯(lián)名書(shū)信的方式向環(huán)保部門(mén)以及上級(jí)政府投訴。

　　(二)制約公眾參與環(huán)境保護(hù)積極性的若干因素。第一，制度建設(shè)滯后導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)行為缺少保障。如《環(huán)境影響公眾參與暫行辦法》第十五條從現(xiàn)實(shí)操作層面來(lái)分析，相關(guān)單位在選擇被征求意見(jiàn)的公眾范圍上存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性，可以利用“沒(méi)有細(xì)化的規(guī)則來(lái)確定公眾范圍”，選擇對(duì)環(huán)境事項(xiàng)利益影響較小或?qū)υ摥h(huán)境事項(xiàng)沒(méi)有認(rèn)識(shí)的公眾意見(jiàn)，從客觀上剝奪了有利害關(guān)系的一些公眾對(duì)該環(huán)境事項(xiàng)的表達(dá)權(quán)。此外，在損害賠償?shù)葯C(jī)制上更是嚴(yán)重欠缺，尤其是環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)無(wú)法對(duì)違法破壞環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行合理的處罰，受到影響最多的公眾無(wú)法從中獲取合理的補(bǔ)償，從而嚴(yán)重制約了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

　　第二，多元文化深刻影響公眾參與環(huán)境保護(hù)積極性和主動(dòng)性。一是傳統(tǒng)文化依舊深刻影響公眾參與環(huán)境保護(hù)。面對(duì)一些破壞環(huán)境行為現(xiàn)象，很多人依舊有“各人自掃門(mén)前雪，休管他人瓦上霜”、“事不關(guān)己，高高掛起”等思想，不愿意勇敢站出來(lái)制止。二是西方功利主義的文化思想嚴(yán)重制約了公眾參與環(huán)境保護(hù)。許多人依舊將利益放在第一位，認(rèn)為當(dāng)前犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度是可取的，在遇到破壞環(huán)境的違法行為時(shí)完全不會(huì)采取任何行動(dòng)予以制止。三是環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)存在不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，80%的公眾獲得環(huán)境保護(hù)知識(shí)的渠道主要是傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體，只有15%的公眾認(rèn)為自己環(huán)境保護(hù)知識(shí)來(lái)源于政府行政職能部門(mén)的宣傳教育。84%的受眾對(duì)政府行政職能部門(mén)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)宣傳教育工作的認(rèn)可度較低。四是社會(huì)組織發(fā)展不夠。截止到2011年底，閔行區(qū)各種社會(huì)組織(NGO)數(shù)量總共達(dá)到200多個(gè)，其中環(huán)保組織或者與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的社會(huì)組織數(shù)量也就將近10個(gè)，占全區(qū)社會(huì)組織數(shù)量不到5%。五是城市生存壓力嚴(yán)重削弱了公眾參與環(huán)境保護(hù)積極性。目前經(jīng)常參加環(huán)境保護(hù)相關(guān)活動(dòng)最多的群體是老年人、大中小學(xué)生，而年輕人中能主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的比例不高，即使偶爾參加也是屬于被動(dòng)參與。源于日常工作壓力、生活壓力的年輕上班族往往不愿意主動(dòng)參加更多的社會(huì)公益活動(dòng)。

　　二、公眾參與環(huán)境保護(hù)對(duì)政府提升社會(huì)管理能力的積極作用

　　公眾作為社會(huì)組成人員，必須主動(dòng)參與到社會(huì)事務(wù)管理之中，逐漸走出“政府依賴型”模式，尤其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾的積極參與能極大提升政府的社會(huì)管理能力。

　　(一)公眾參與環(huán)境保護(hù)能切實(shí)提升政府的社會(huì)管理能力。首先，通過(guò)公眾參與制約政府權(quán)力，不斷提升政府社會(huì)管理實(shí)效。當(dāng)前我國(guó)政府由于處于一種全能型的狀態(tài)，政府的權(quán)限也就比較大，很容易出現(xiàn)公共權(quán)力單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性，從而導(dǎo)致資源配置中非均衡性，并侵犯到公民個(gè)人領(lǐng)域的正當(dāng)權(quán)利。公眾生活的環(huán)境本來(lái)就屬于公共范疇，但一旦公共范圍內(nèi)缺乏有力的制約，就更容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用而極大破壞環(huán)境。因此，公眾參與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行使正當(dāng)權(quán)利，能有效制約政府權(quán)力。

　　其次，公眾參與環(huán)境保護(hù)能推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能提升公共服務(wù)均等化。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的不斷好轉(zhuǎn)，人民日益重視個(gè)人健康，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的訴求越來(lái)越高;另一方面，我國(guó)社會(huì)主義民主政治在不斷改革中培育了公眾的民主意識(shí)，使公眾參與各種社會(huì)事務(wù)甚至政治生活的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，尤其是對(duì)關(guān)系到公眾切身利益的公共政策制定過(guò)程的關(guān)注度更加強(qiáng)烈。從目前公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀來(lái)看，公眾參與意識(shí)的增強(qiáng)、參與渠道的拓寬對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能產(chǎn)生了影響。

　　(二)公眾參與環(huán)境保護(hù)能積極推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展。首先，公眾參與環(huán)境保護(hù)能有效培育民主政治意識(shí)。公眾通過(guò)參與環(huán)境保護(hù)系列活動(dòng)，不僅維護(hù)了自身的權(quán)益，更是實(shí)踐了社會(huì)主義民主政治。因此，在經(jīng)常性的參與過(guò)程中，公眾內(nèi)心形成的不僅僅是環(huán)保意識(shí)，更是一種民主政治意識(shí)，從而不斷推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展。

　　其次，公眾參與環(huán)境保護(hù)有利于提高政府民主執(zhí)政意識(shí)。公眾參與環(huán)境保護(hù)也是基層民主得以體現(xiàn)的重要渠道，政府為了保障公眾的民主權(quán)利，就必須轉(zhuǎn)變觀念，始終以群眾利益為先，以保障公眾民主權(quán)利為重。

　　三、提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效途徑

　　(一)加大環(huán)境保護(hù)宣傳教育力度，積極培育公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)。首先，立足學(xué)校陣地開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳教育。加強(qiáng)對(duì)在校學(xué)生的環(huán)保教育，通過(guò)培育在校學(xué)生環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而影響到家庭成員形成環(huán)境保護(hù)意識(shí)。充分利用上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)、上海電機(jī)學(xué)院等平臺(tái)，通過(guò)采取校企合作以及學(xué)校與社會(huì)合作等方式，在高校學(xué)生中深入傳播環(huán)境保護(hù)知識(shí)，廣泛宣傳環(huán)境保護(hù)的有效路徑和重要性。

　　其次，立足社區(qū)平臺(tái)開(kāi)展經(jīng)常性的環(huán)保宣傳教育。街道及社區(qū)是公眾經(jīng)常聚集的平臺(tái)，也是宣傳踐行環(huán)境保護(hù)的重要平臺(tái)。通過(guò)這些平臺(tái)，發(fā)揮基層環(huán)保干部及環(huán)保愛(ài)好者的作用，擺脫公眾在環(huán)境保護(hù)上的“政府依賴性”。

　　再次，立足現(xiàn)代多媒體信息技術(shù)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳教育。利用電視、報(bào)紙和廣播等傳統(tǒng)媒體進(jìn)行經(jīng)常性長(zhǎng)期性的宣傳教育。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體在環(huán)境保護(hù)宣傳中的重要作用，強(qiáng)化各職能部門(mén)網(wǎng)站的宣傳功能。還要充分發(fā)揮微博平臺(tái)的作用。

　　(二)提升文化軟實(shí)力，以文化力量影響公眾參與環(huán)境保護(hù)。首先，培育公眾積極參與社會(huì)管理的政治文化。一是促進(jìn)公民政治社會(huì)化，結(jié)合各種媒體信息的不斷傳播，通過(guò)提升公民對(duì)政治制度以及政治制度的輸入和輸出的理解，培育公眾政治知識(shí)結(jié)構(gòu);二是培養(yǎng)公眾政治情感，通過(guò)不斷改善民生來(lái)提升公眾對(duì)政府以及政治意識(shí)的高度認(rèn)同感;三是塑造公眾主體意識(shí)，不斷提升公眾對(duì)自我獨(dú)立政治人格的高度認(rèn)同感，充分發(fā)揮公眾作為環(huán)境利益的主體在保護(hù)環(huán)境中的能動(dòng)性。

　　其次，深入培育公眾生態(tài)文明意識(shí)。一是優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)造有利于生態(tài)文明意識(shí)培育的氛圍。充分發(fā)揮當(dāng)前傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的教育功能和導(dǎo)向及監(jiān)督作用，積極鼓勵(lì)公眾投身環(huán)境保護(hù);二是提高公眾認(rèn)識(shí)，樹(shù)立正確的生態(tài)文明觀。行政職能部門(mén)要利用多種渠道向公眾傳播國(guó)際國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)保動(dòng)態(tài)，增強(qiáng)公眾對(duì)自然、人文生態(tài)和人與自然關(guān)系的認(rèn)知，培育公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)和環(huán)境憂患意識(shí);三是健全政策法規(guī)，培育生態(tài)文明意識(shí)。通過(guò)政府行政機(jī)關(guān)制定并完善相關(guān)的政策和法規(guī)，將培育生態(tài)文明意識(shí)的手段與行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段相結(jié)合，為生態(tài)文明意識(shí)培育營(yíng)造良好秩序。

　　再次，豐富群眾文化生活，培育健康科學(xué)的消費(fèi)觀念。一是持續(xù)深入加大群眾文化生活建設(shè)力度，在街道和社區(qū)建設(shè)文化活動(dòng)中心，吸引更多的人在工作之余參與群眾文化生活;二是加大學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施的開(kāi)放力度;三是培育健康消費(fèi)方式，正確引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，在公眾中不斷培育綠色、低碳等環(huán)保消費(fèi)觀念，形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的科學(xué)合理的消費(fèi)模式。

　　(三)強(qiáng)化信息公開(kāi)，保障公眾環(huán)境知情權(quán)。首先，加大政府環(huán)境信息主動(dòng)公開(kāi)力度，充分保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)。一是繼續(xù)深入擴(kuò)大環(huán)境信息公開(kāi)主體范圍，除了環(huán)保局承擔(dān)大量環(huán)境信息公開(kāi)責(zé)任之外，其它行政職能部門(mén)例如鎮(zhèn)街道和工業(yè)區(qū)作為政府責(zé)任主體，也必須主動(dòng)將本部門(mén)牽涉到環(huán)境方面的信息進(jìn)行公開(kāi)，做到多部門(mén)參與多渠道公開(kāi)。二是正確處理好主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)系，不斷擴(kuò)大政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息范圍，在豐富公眾環(huán)境信息知識(shí)的同時(shí)，也強(qiáng)化了公眾對(duì)政府行政的監(jiān)督作用。三是加大環(huán)境信息公開(kāi)培訓(xùn)力度，提升環(huán)境信息公開(kāi)工作人員的素質(zhì)與能力，做到專業(yè)性和行政職能的多重覆蓋，確保信息公開(kāi)的廣度和深度，從深層次保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)。

　　其次，加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。從環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與的關(guān)系來(lái)看，環(huán)境信息公開(kāi)制度應(yīng)該是公眾參與制度的鋪墊，環(huán)境信息公開(kāi)等具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮到滿足公眾參與制度的需要，從而增加公眾參與過(guò)程中的信息可得程度，減緩政府與公眾之間的信息不對(duì)稱狀態(tài)，形成兩者溝通過(guò)程中有效信息的交流與反饋。