摘 要：高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制有別于一般意義上的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)覆蓋到學(xué)校的全部活動。內(nèi)部控制在高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中起著基礎(chǔ)性的保障作用，是必須建立的基礎(chǔ)性平臺之一。基于此，必須構(gòu)建“五縱五橫兩平臺”的高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系。高職院校內(nèi)部控制建設(shè)要建立內(nèi)部控制組織保障體系，由相關(guān)部門或人員組織或牽頭開展工作，建立內(nèi)部控制并組織實施。

　　關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)部質(zhì)量保證體系;內(nèi)部控制

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　　一、高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

　　(一)高校內(nèi)部控制的概念

　　關(guān)于內(nèi)部控制，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)中的定義為：單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

　　根據(jù)上述定義，《規(guī)范》中的內(nèi)部控制只適用于行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動。嚴(yán)格地說，《規(guī)范》只能被稱為“行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制規(guī)范”。目前的內(nèi)部控制理念已從簡單的內(nèi)部牽制發(fā)展到全面風(fēng)險管理階段。從理論上講，內(nèi)部控制的原理和方式不僅可以適用于單位的經(jīng)濟(jì)活動，還可以適用于非經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)活動。[1]而在高校提升辦學(xué)質(zhì)量的過程中，有不少關(guān)鍵性的活動都屬于非經(jīng)濟(jì)活動。財政部在《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出：行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面建立、有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍。因此，高校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制有別于一般意義上的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)覆蓋到學(xué)校的全部活動。

　　基于上述分析，本文將高校的內(nèi)部控制定義為：高校為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、信息真實完整，有效防范錯弊，提高辦學(xué)效率和人才培養(yǎng)質(zhì)量。

　　(二)現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍根據(jù)前述分析，高校內(nèi)部控制的客體范圍應(yīng)包括學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動。從目前的內(nèi)部控制實踐來看，我國行政事業(yè)單位基本上都只是將內(nèi)部控制的客體范圍界定為經(jīng)濟(jì)活動。從全球范圍來看，即使是內(nèi)部控制走在前列的美國，其政府內(nèi)部控制的主線也是財務(wù)報告的內(nèi)部控制，著重于政府行為的合法合規(guī)和資產(chǎn)的安全完整。[2]35況且，過于寬泛的客體范圍可能會使內(nèi)部控制失去普遍適用性。[2]35

　　我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展時間不長，理論研究和內(nèi)控實踐的成果都比較薄弱。因此，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動拓展到全部活動。現(xiàn)階段，高校內(nèi)部控制的客體范圍應(yīng)界定為學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動和部分重要的業(yè)務(wù)活動，具體如表1所示。

　　二、內(nèi)部控制與高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系

　　(一)對現(xiàn)行內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架的分析

　　“五縱五橫一平臺”是高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系的基本架構(gòu)。[3]其主要構(gòu)成內(nèi)容與內(nèi)在關(guān)系如圖1所示。

　　從圖1可以看出，在現(xiàn)行的內(nèi)部質(zhì)量保證體系中，內(nèi)部控制并沒有覆蓋到學(xué)校的校級層面和決策指揮系統(tǒng)。這值得商榷。《規(guī)范》中規(guī)定行政事業(yè)

　　單位內(nèi)部控制包括單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。其中，單位層面內(nèi)部控制是從整體層面對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制加以規(guī)范，為內(nèi)控運行構(gòu)

　　建良好環(huán)境，是整個內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)。[2]26因此，內(nèi)部控制應(yīng)該覆蓋到高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的校級層面和決策指揮系統(tǒng)。

　　另外，按照圖1所示，內(nèi)部控制與“五縱五橫”的“五個系統(tǒng)”和“五個層面”相比，地位并不突出，似乎只起到輔助性的作用。但事實上，內(nèi)部控制作為組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機(jī)制是單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，起著基礎(chǔ)性的保障作用。當(dāng)高職院校的“五個系統(tǒng)”從“五個層面”借助“信息化平臺”的強(qiáng)大力量為提升質(zhì)量而開展各項活動時，不可避免地會面臨行為不當(dāng)、信息失真、效率低下、錯弊等各種風(fēng)險。內(nèi)部控制將對這些風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，以保證學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　(二)對內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架的改進(jìn)

　　內(nèi)部控制在高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中起著基礎(chǔ)性的保障作用，是必須構(gòu)建的基礎(chǔ)性平臺之一。基于此，本文對高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架改進(jìn)為“五縱五橫兩平臺”，具體如圖2所示。

　　在“兩平臺”中，智能校園管理信息平臺提供的是技術(shù)保障，是“硬”平臺;內(nèi)部控制提供的是機(jī)制保障，是“軟”平臺。軟硬結(jié)合、相得益彰才能起到全方位的支持保障作用。

　　三、高職院校內(nèi)部控制的建設(shè)

　　我國的《規(guī)范》是從2014年開始施行的，各行政事業(yè)單位也是近兩年才開始正式開展經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制工作，更遑論涵蓋經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部控制。對于高職院校來說，首先是要建立內(nèi)部控制組織保障體系，由相關(guān)部門或人員組織或牽頭開展工作，然后再建立內(nèi)部控制并組織實施。

　　(一)建立內(nèi)部控制組織保障體系

　　《規(guī)范》指出單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。因此，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)組應(yīng)當(dāng)由校長擔(dān)任組長。《規(guī)范》又規(guī)定單位建立與實施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循全面性原則。因此，其他各分管校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)擔(dān)任副組長，前述現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍所涉及部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)組成員。