“城中村”是城市急劇膨脹與城市管理體制改革相對滯后所產生的結果,其無序化建設和發展給現代城市帶來了諸多問題。一是因土地制度的城鄉差異,造成“城中村”土地權屬和使用混亂,建筑密度大,土地利用率低,違法用地和違章建筑屢禁不止,接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是。

　　一、“城中村”存在問題的分析

　　村內道路等級很低且不成體系,道路狹窄彎曲,消防車、救護車難以進入,安全隱患多,抗災能力極低。三是村內環境衛生、生活服務等公共配套服務設施缺乏,市政及公共配套設施不足,“臟、亂、差”現象嚴重,與城市景觀極不協調。四是社會治安問題突出,大部分隨城市發展涌入城市的外來人員多愿意選擇租金較低、又接近就業地或交通便利的“城中村”居住。結果一方面,由于受經濟利益的驅動,造成違章建筑屢禁不止,層出不窮;另一方面,“城中村”人口結構復雜,村民、外來人員、居民混合,“黃、賭、毒”等社會問題突出,各項管理措施嚴重滯后,社會綜合治理壓力很大。五是傳統農村文化尚未與現代城市文明接軌,私房出租的巨大收益并未帶來村民素質的提高,富裕之后不思進取,不工作、不讀書的現象在中青年村民中蔓延。等等這些使“城中村”改造成為必然。

　　二、“城中村”問題形成的原因

　　“城中村”是我國城市化發展到一定階段的特殊現象,追根溯源,其形成主要有三個方面的原因:

　　(一)城鄉二元體制并存是“城中村”的主要成因。從20世紀50年代開始,我國逐步建立了高度集中的計劃經濟體制,在戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等方面嚴格區分農業人口和非農業人口,城鄉分割明確。改革開放以后,隨著社會經濟快速發展,城市化進程大大加快,政府出于公共利益的需要,不斷擴充城市的區域空間,將城郊農村納入統一管理,由于村落特有的獨立性和封閉性,這些村莊仍保留和實行農村集體所有制和農村經營體制,即形成了城市里的農村社區——“城中村”。管理政策存在的巨大差異,導致行政管理制度條塊分割,原有的行政區劃缺乏科學性,被征用后的村鎮始終未被國家同步從制度上納入城市社區管理的范疇,在城市中逐步形成一個特殊區域,無法與城市同步協調發展。

　　(二)土地產權模糊也是城中村問題形成的一個重要原因。《中華人民共和國土地管理法》規定:“農村和城市郊區的土地,除法律規定屬于國家所有以外,屬于集體所有;宅基地和自留山,屬于集體所有。”由規定可知,我國存在國有產權制度和集體產權制度兩種形式,一般而言,城市中實施國有產權制度,農村和城郊中采用集體產權制度。由于城市的向外發展,必然向農村擴張,城郊結合部的土地變得稀缺,土地價值增值,但農村土地集體產權制度本身就是一種極其模糊的產權安排,容易形成類似“公地悲劇”的經濟現象,造成土地資源的濫用。

　　中國農村在上世紀實行了家庭聯產承包責任感,家庭承包制下的農地產權特點是“集體所有、分戶經營”,既保護了土地的集體所有制,又賦予農民在承包期內對土地的經營權。承包制的實行,取得了舉世矚目的成就。但這種土地產權制度安排并不是一次完整的產權變革,在經過一段時間帕累托改進后,該種土地產權制度安排的邊際效用漸漸減弱,已呈現制度上的缺陷。上述“城中村”問題的出現就是土地集體產權模糊的典型表現。

　　農村土地所有權法律上明確規定屬于集體,但集體對土地的產權是殘缺的,表現在以下方面:1.在《憲法》中,集體土地產權被籠統地界定為集體所有;在《民法通則》中則被界定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織所有。法律對土地所有權究竟屬于哪一級集體經濟組織沒有明確界定,也沒有進一步明確由誰來行使所有權。所有權實際處于虛置狀態,這導致土地產權主體的多元化,各主體為爭奪所有權而發生沖突。2.《中華人民共和國土地管理法》規定,“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”,使所有權成了一種抽象的法律象征,土地產權難以轉讓。

　　當城市向農村擴張的過程中,城郊土地資源稀缺,由于土地集體產權安排的殘缺,各利益主體處于自身的考慮,必然導致行為的短期化,才會誘發“城中村”現象。

　　(三)“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結果。在城市化進程中,城市政府往往通過征用近郊農村土地來實現其擴張,其間,必然要處理好村民的現實利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開發商等各方面利益。作為經濟個體的村民,與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面,村民沒有別的自然資源,也較少具備管理、文化等社會優勢,土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源,在生存和利益驅動下,農民濫用土地搭建私宅;另一方面,由于政府財力有限,為規避巨額成本,在初期的城市郊區化、產業分散化以及鄉村城市化演進過程中,城市政府常常選擇繞開村落的迂回發展思路,導致“城中村”普遍存在。第三方面,在市場規律的作用下,投資者要獲得適當利潤,必然會想方設法躲避或跳開利益沖突大、各種矛盾復雜、交易成本相對較高的農村地塊去尋求開發,這就在客觀上促使城市中農村社區的獨立存在與封閉。

　　三、解決“城中村”問題的舉措

　　黨的十六大規劃了全面建設小康社會的宏偉藍圖,在急劇推進城鄉一體化、鄉鎮城市化過程中,如果說“城中村”改造已成為各地城市所必須面對的一個緊要問題,那么,如何超前規劃城市布局,提前改革現有的不適應的戶籍、土地、行政管理等制度,抓緊消除城鄉二元體制壁壘,從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”,一邊產生“城中村”現象的發生則顯得更為迫切。

　　(一)變革產權制度、從源頭上解決“城中村”問題。解決“城中村”問題的治本之舉在于變革現有模糊的土地產權制度安排,否則,“城中村”問題會隨城市的發展呈現出同心圓似擴大的趨勢。土地集體產權制度的創新應遵循小平同志的“是否有利于生產力發展”的原則,最大限度地發揮土地產權的激勵作用,充分發揮市場機制對土地資源的配置作用。筆者認為,農村土地產權制度變革的根本出路是使土地產權具有清晰的排他性和可轉讓性。如可以確立土地私有產權制度或排他性和流動性強的國有土地產權制度和共有土地產權制度。

　　(二)逐步變革城鄉二元管理體制。 我國應逐步取消嚴格區分農業人口和非農業人口的城鄉二元管理體制,打破城鄉之間在戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會和居委會,使居民都納入社區管理范圍,讓社會保障體系覆蓋至全社會,農村實施農戶加公司組織模式。這是解決“城中村”問題的根本。

　　(三)對既有“城中村”問題的對策。對已經形成的“城中村”問題,應采取相應措施予以逐步解決。具體步驟如下:

　　1.對“城中村”中所有的資產進行確權,特別是土地、房產和村屬企業的產權歸屬問題。

　　2.制定相應政策在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產價值升值收益,使“城中村”中的土地和房產納入現行正規的土地和房產管理框架內。

　　3.轉變居民的身份,完成由村民到居民的轉換。

　　4.在條件具備的情況下,運用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。