盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償、規(guī)范進(jìn)行，但在利益的驅(qū)使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，有的地方甚至動(dòng)用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為農(nóng)村社會(huì)群體抗?fàn)幨录闹饕颉?/p>

　　近年來，農(nóng)村承包地的拋荒、閑置和流轉(zhuǎn)已成為一個(gè)日益引起關(guān)注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導(dǎo)致的。本文以同時(shí)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)(安徽省蕪湖縣)和農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的安徽省為案例，可以為研究其他地區(qū)農(nóng)村的類似問題提供一個(gè)觀察窗口。據(jù)筆者在安徽省的調(diào)查，至2002年上半年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過280萬畝(不包括“四荒”地的招標(biāo)、拍賣流轉(zhuǎn))，占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉(zhuǎn)的主要形式有這樣5種：

　　第一，代耕。這是指暫時(shí)無力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人(大多是親友)代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定(在許多地方，轉(zhuǎn)包者都要求代耕方負(fù)擔(dān)稅費(fèi))。這種形式因?yàn)楹?jiǎn)單明了、手續(xù)簡(jiǎn)便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省以此種方式流轉(zhuǎn)的土地約120萬畝，占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的42%。[2]

　　第二，換耕。指單個(gè)或部份承包戶主動(dòng)或在村委會(huì)指導(dǎo)下與本村其他承包戶自愿調(diào)整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調(diào)查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個(gè)別地方換耕的面積甚至占到土地流轉(zhuǎn)總面積的20%至30%。[3] 互換本身是一種流轉(zhuǎn)形式，又對(duì)其他形式的流轉(zhuǎn)起推動(dòng)作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉(zhuǎn)方式。[4]

　　第三，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法(試行)”，承認(rèn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。[5] 其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會(huì)，農(nóng)戶和集體的權(quán)利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關(guān)規(guī)定，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)簽訂書面合同，但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

　　第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實(shí)踐中往往把兩者混為一談。筆者在調(diào)查中了解到，以此種方式流轉(zhuǎn)的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動(dòng)或直接干預(yù)下進(jìn)行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，直接參與土地流轉(zhuǎn)工作，有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或獲得“倒包”中的差價(jià)。

　　第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實(shí)際上也是第三種流轉(zhuǎn)方式中的一個(gè)特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時(shí)，還可實(shí)現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)的地方。

　　問題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　首先是逼民流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會(huì)，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧，村委會(huì)突然通告大家不要干了，因?yàn)榈咎镆驯绘?zhèn)里租給了“太湖國(guó)家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元(含代交農(nóng)業(yè)稅60元)，租期為25年。在村民的反對(duì)下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的，2003年12月初派人到村小學(xué)，聲稱如果家長(zhǎng)不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學(xué)。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級(jí)又出動(dòng)100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

　　其次是基層政府及官員與民爭(zhēng)利。許多村民反映，我們并不反對(duì)土地流轉(zhuǎn)，只是土地流轉(zhuǎn)涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什么，補(bǔ)償費(fèi)給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補(bǔ)償金的一大半都到了一些單位和個(gè)人手里，實(shí)在讓人無法接受。在筆者調(diào)查過的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級(jí)對(duì)流出土地的農(nóng)戶每畝僅補(bǔ)貼20至30元;2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價(jià)已高達(dá)350元至500元，但給農(nóng)民的補(bǔ)償仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;2001年，該市范圍內(nèi)村集體通過流轉(zhuǎn)土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實(shí)際補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢的補(bǔ)償。

　　再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)期大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地”。[7] 但是一些工商企業(yè)動(dòng)輒圈地?cái)?shù)千畝、數(shù)萬畝，一租就是50年、70年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒有了生活來源。

　　最后是圈占土地而不開發(fā)。許多基層政府為了追求政績(jī)，在招商引資毫無結(jié)果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長(zhǎng)期拋荒，勞民傷財(cái)，農(nóng)民對(duì)此反映強(qiáng)烈。

　　以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾;其二是土地承包30年不變?cè)斐刹糠蒉r(nóng)戶對(duì)自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾;其三是“小而全”的家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾;其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費(fèi)的矛盾;其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的效率性的矛盾。強(qiáng)調(diào)加快土地流轉(zhuǎn)的探索，應(yīng)不斷適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，改革和完善農(nóng)村各項(xiàng)制度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范、深入進(jìn)行，為下一步農(nóng)村全面小康建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　【注釋】

　　[1] 參見《2002年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。

　　[2] 根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。

　　[3] 根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。

　　[4] 參見最近出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》。

　　[5] 參見安徽省1996年底出臺(tái)的“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法(試行)”。

　　[6] 參見《半月談》，2003年第11期。

　　[7] 參見中共中央2001年第18號(hào)文件。