摘要：隨著國家“31條惠臺措施”“26條惠臺措施”“取消臺胞在大陸的就業(yè)許可”、臺胞在大陸的“居住證”等政策的逐步推出，各省市也都提出了配套措施，“同等待遇政策體系”已逐步形成，如何進一步構(gòu)建同等待遇政策體系，使同等待遇政策落細落實，成為值得探討的問題。本文以寧波市惠臺政策為例，總結(jié)分析存在的問題，提出合理化建議，以進一步完善同等待遇政策體系，促進寧波市同等待遇政策目標的實現(xiàn)。

　　關(guān)鍵詞：同等待遇;政策體系;政策文本;量化分析

　　2016年3月5日，習(xí)近平同志在參加十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時首次公開表示，將持續(xù)推進兩岸各領(lǐng)域的交流合作，深化兩岸經(jīng)濟社會融合發(fā)展，增進同胞親情和福祉，拉近同胞心靈距離，增強對命運共同體的認知。2017年10月18日，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會做作報告時指出，將擴大兩岸經(jīng)濟文化交流合作，實現(xiàn)互利互惠，逐步為臺灣同胞在大陸學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活提供與大陸同胞同等的待遇，增進臺灣同胞福祉。

　　1 同等待遇政策體系的形成

　　1.1同等待遇政策

　　2018年2月28日，國務(wù)院臺辦與國家發(fā)改委牽頭發(fā)布《關(guān)于促進兩岸經(jīng)濟文化交流若干措施》(簡稱“31條惠臺措施”)，內(nèi)容涵蓋產(chǎn)業(yè)、財稅、用地、金融、就業(yè)、教育、文化、醫(yī)療等多個領(lǐng)域，共31條具體措施。隨后，廈門、上海、福建、寧波、天津、杭州、廣東等十幾個省(市)、地區(qū)圍繞“31條措施”，因地制宜，陸續(xù)出臺實施意見和辦法。2018年9月1日，國務(wù)院辦公廳頒布的《港澳臺居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》(簡稱“發(fā)放辦法”)正式實施。2019年1月2日，習(xí)近平同志在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀念會上的重要講話中指出，我們對臺灣同胞一視同仁，將繼續(xù)率先同臺灣同胞分享大陸發(fā)展機遇，為臺灣同胞臺灣企業(yè)提供同等待遇，讓大家有更多獲得感。2019年11月4日，國務(wù)院臺辦、國家發(fā)展改革委經(jīng)商中央組織部等20個有關(guān)部門，出臺《關(guān)于進一步促進兩岸經(jīng)濟文化交流若干措施》(簡稱“26條措施”)。

　　1.2同等待遇政策體系

　　同等待遇政策體系，是指在同等待遇的形成和發(fā)展過程中，由政府制定的各類政策措施的總和。它是由政策對象、政策主體、政策結(jié)構(gòu)或內(nèi)容、政策工具等一系列因素所構(gòu)成的有機體。在理解同等待遇政策體系時還應(yīng)注意幾點，一是關(guān)聯(lián)性。基于我國以往制定出臺的諸多惠臺政策或規(guī)范，應(yīng)注重組成體系的多項政策間或為實施某一政策而規(guī)定的多項措施間存在著相輔相成的關(guān)聯(lián)性。二是功能性。注重同等待遇政策目標的同時，還應(yīng)強調(diào)該政策體系的引導(dǎo)、激勵、扶持、規(guī)范等諸多功能與作用。三是過程性。注重完善同等待遇政策的全過程，主要包括政策的制定、發(fā)布、實施和監(jiān)管等環(huán)節(jié)。

　　同等待遇政策體系是有關(guān)對臺胞實施同等待遇政策法案的集合，其本身是確保惠臺政策高效執(zhí)行的前提基礎(chǔ)，寧波市惠臺政策作為同等待遇政策體系的組成部分之一，其惠臺政策的科學(xué)合理性對同等待遇政策體系的構(gòu)建具有一定的影響力。本文主要以寧波市惠臺政策的政策依據(jù)為例進行調(diào)研和文本數(shù)據(jù)分析，找尋其中不足，適度增加惠臺專項政策，提高政策效力層級，形成配套政策體系，以期在促進寧波市惠臺政策目標進一步實現(xiàn)的同時，對同等待遇政策體系的構(gòu)建也起到促進作用。

　　2 寧波市的惠臺政策

　　寧波市是臺商在大陸投資的重要集聚地和兩岸交流的熱絡(luò)地區(qū)，也是臺灣同胞生活的重要集聚區(qū)。2018年6月19日，寧波市根據(jù)國臺辦、國家發(fā)改委《印發(fā)〈關(guān)于促進兩岸經(jīng)濟文化交流若干措施〉的通知》精神，結(jié)合寧波實際，出臺《關(guān)于進一步深化甬臺經(jīng)濟社會文化交流若干措施》共80條(簡稱“寧波80條惠臺措施”)。“寧波80條惠臺措施”涵蓋了臺灣同胞來甬投資、甬臺貿(mào)易、甬臺社會文化交流合作、臺灣同胞在甬學(xué)習(xí)實習(xí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、臺灣同胞在甬居住生活等5個方面內(nèi)容，涉及寧波市40多個部門與中央直屬單位的職能工作。本文所述寧波市惠臺政策并非僅限于前面提及的“寧波80條惠臺措施”，還包括國務(wù)院臺辦與國家發(fā)改委發(fā)布的“31條惠臺措施”“26條措施”、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的“發(fā)放辦法”、浙江省發(fā)布的《浙江省貫徹〈關(guān)于促進兩岸經(jīng)濟文化交流若干措施〉的實施意見》，以及寧波市發(fā)布“80條惠臺措施”的政策依據(jù)。

　　3 寧波市惠臺政策的文本來源

　　寧波市惠臺政策的文本內(nèi)容主要來源于三個方面，一是國家相關(guān)機構(gòu)官網(wǎng)，如中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)、中華人民共和國海關(guān)總署官網(wǎng);二是浙江省、寧波市政府及其部門等信息公開目錄;三是北大法寶數(shù)據(jù)庫。剔除其中未能查詢到完整文本內(nèi)容的政策、已廢止政策和重復(fù)條目后，截至2019年11月，共查得有效政策樣本61件。

　　4 寧波市惠臺政策的結(jié)構(gòu)特征分析

　　基于政策文本量化分析，通過對寧波市惠臺政策的外部結(jié)構(gòu)與文本內(nèi)容進行量化分析。政策外部結(jié)構(gòu)分析，主要是通過計量手段對政策的發(fā)布時間與數(shù)量、發(fā)布主體、效力層級及制定方向等政策的外部屬性進行量化分析;政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析，則是根據(jù)政策文本中的政策效力體系、參與主體、監(jiān)督管理三個方面提取關(guān)鍵要素并建立分析類目，對寧波市惠臺政策的文本進行逐項的統(tǒng)計和分析。

　　4.1政策外部結(jié)構(gòu)分析

　　4.1.1政策發(fā)布的時間與數(shù)量分析

　　通過對惠臺政策中的發(fā)布時間進行量化分析，可以看出，政策發(fā)布時間集中于2015年、2017年和2018年間，其中以2018年發(fā)布的數(shù)量最多，共計14件，占比23%，也因當年正值“31條措施”發(fā)布之際，故相關(guān)政策會比較集中發(fā)布，2019年發(fā)布的只有1件;但也要看到，所有政策中發(fā)布在“31條措施”之前的共計46件，占比75.4%，說明政策具有一定程度的滯后性。詳見圖1。

　　4.1.2政策的制定主體分析

　　惠臺政策主要是由國家政權(quán)機關(guān)制定，通過對惠臺政策中的制定主體及效力層級進行量化分析，可以看出，政策的制定主體分為兩類。一類是主體單獨發(fā)布，發(fā)布政策共計40件，其中國家政權(quán)機關(guān)涵蓋面較廣，包含全國立法機關(guān)1個、全國行政機關(guān)1個、國務(wù)院組成部門7個、省級立法機關(guān)1個、市級人民政府1個、其他具有管理公共事務(wù)職能的組織11個;其中以寧波市人民政府發(fā)布的政策數(shù)量為最多，共計9件，國家和省級機關(guān)發(fā)布的政策數(shù)量最少，各自只有1件;政策的效力層次則以部門規(guī)范性文件為最多，共計16件，而法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為最少，各自只有1件。另一類是主體聯(lián)合發(fā)布，因聯(lián)合發(fā)布導(dǎo)致發(fā)布主體重復(fù)參與不同政策的發(fā)布，刪除重復(fù)項后得到發(fā)布政策共計21件，其中國家政權(quán)機關(guān)涵蓋面較窄，包含國務(wù)院組成部門2個、市級人民政府1個、其他具有管理公共事務(wù)職能的組織23個;其中以寧波市財政局發(fā)布的政策數(shù)量最多，共計13件，國務(wù)院組成部門發(fā)布的政策數(shù)量最少，只有2件;政策的效力層次則以部門規(guī)范性文件為最多，共計16件，而部門規(guī)章最少，只有2件。

　　4.1.3政策的效力層級分析

　　根據(jù)寧波市惠臺政策的法律效力層次分析，可以看出其政策體系結(jié)構(gòu)較為完善。從政策的效力層次來看，屬于國家法律、行政法規(guī)的為2件，占政策總樣本3.3%;屬于部門規(guī)章的為14件，占政策總樣本23%;屬于地方性法規(guī)的為1件，占政策總樣本1.6%;屬于地方政府規(guī)章的為12件，占政策總樣本19.7%;屬于部門規(guī)范性文件的為32件，占政策總樣本52.5%。詳見表1。

　　4.1.4政策的制定方向分析

　　根據(jù)寧波市惠臺政策的制定方向分析，可以看出61件政策中涉臺專項的僅6件，占政策總樣本9.8%，這在寧波市惠臺政策數(shù)量中占比過少，缺乏涉臺的針對性與主導(dǎo)性內(nèi)容。

　　4.2政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析

　　結(jié)合寧波市惠臺政策的特征，選取了寧波市惠臺政策中的參與主體、涉臺措施與監(jiān)督管理這三大要素建立了分析類目，對每一件政策文本進行了頻數(shù)統(tǒng)計，按照效力層級形成了頻數(shù)統(tǒng)計表。詳見表2。

　　4.2.1惠臺政策的參與主體

　　惠臺政策自出臺以來，就形成了由政府多部門共同參與決策、協(xié)同運作的管理機制，僅寧波“80條惠臺措施”就涉及了寧波市40多個部門與中央直屬單位的職能工作。從文本統(tǒng)計分析中可以看出，涉及“決策部門”的文本僅有3處，占政策總樣本4.9%，涉及“協(xié)作部門”的文本僅有6處，占政策總樣本9.8%，且惠臺政策中對“臺灣同胞”“臺胞”“臺生”等很少有具體且明確的規(guī)定，僅寬泛的以“公民”或“公眾”進行規(guī)范，現(xiàn)有的以政府為主體的決策機制是以地方政府及其職能部門構(gòu)成的“精英決策模式”，缺乏實質(zhì)性的公眾參與。

　　4.2.2涉臺措施的內(nèi)容

　　從文本統(tǒng)計分析中可以看出，涉“臺”文本頻數(shù)共計501處，但就其涉臺措施的文本來看并不樂觀，涉臺501處文本頻數(shù)的來源文本共計僅8件，其中部門規(guī)章4件、部門規(guī)范性文件4件，占政策總樣本13.1%。作為寧波市惠臺政策應(yīng)當具有一定“惠臺”的針對性與導(dǎo)向性，但從政策文本中不難看出“涉臺”的內(nèi)容偏少，“惠臺”政策的導(dǎo)向力度顯得不夠明確。

　　4.2.3實施惠臺政策的監(jiān)督管理

　　從文本統(tǒng)計分析中可以看出，涉及監(jiān)督機構(gòu)的文本僅有13處，監(jiān)督制度的文本僅有5處，作為惠臺政策的參與主體的監(jiān)督管理力度顯得較為薄弱。惠臺政策文本中對于監(jiān)督管理的要求和規(guī)定基本上是原則性的和寬泛的，實施監(jiān)督管理職能的主體也是隸屬于地方政府的監(jiān)察部門，監(jiān)督管理效力有一定的缺失。

　　5 寧波市惠臺政策存在的問題

　　任何政策問題都不是孤立存在的。在社會大系統(tǒng)內(nèi)，不同范圍、領(lǐng)域、層次的社會問題存在著相互聯(lián)系、相互制約的辯證統(tǒng)一關(guān)系。考慮問題以大局為著眼點，從事物的整體出發(fā)，去認識、分析和處理局部性問題。

　　5.1政策外部結(jié)構(gòu)分析結(jié)果

　　第一，制定時間的不足。國家“31條惠臺措施”發(fā)布在2018年，而寧波市惠臺政策總體以2018年以前的法律法規(guī)及部門規(guī)范性文件居多，2018年之后的法律法規(guī)及規(guī)范性文件很少，最新出臺的僅為“26條措施”，使得惠臺政策在執(zhí)行時缺乏新的政策依據(jù)。第二，主體協(xié)作的不足。寧波市惠臺政策在制定主體方面以政府部門或機構(gòu)單獨發(fā)布為主，相互協(xié)作聯(lián)合發(fā)布的較少，政府部門或機構(gòu)之間缺乏有效的溝通與合作。第三，效力層級的不足。寧波市惠臺政策中多是以通知、意見、辦法等部門規(guī)范性文件的形式出臺，效力層級較低，可執(zhí)行力度與規(guī)范性作用不強。第四，政策目標的不足。寧波市惠臺政策中對于“惠臺”目標并不明確，涉臺惠臺的專項政策數(shù)量過少，作為惠臺政策缺乏基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的依據(jù)。

　　5.2政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析結(jié)果

　　通過對寧波市惠臺政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)寧波市現(xiàn)有的惠臺政策多以地方政府及其職能部門構(gòu)成的“精英決策模式”，缺乏實質(zhì)性的公眾參與政策;惠臺政策的針對性與導(dǎo)向性有所缺失，缺乏政策的導(dǎo)向力度;文本中雖然對個別惠臺措施的組織、計劃、實施管理等環(huán)節(jié)都做出了相應(yīng)的規(guī)定，為惠臺政策的落實提供了必要的制度保障，但存在缺乏政策主體間的協(xié)同性與政策缺乏監(jiān)管機制等問題。

　　6 完善寧波市惠臺政策的合理化建議

　　6.1寧波市惠臺政策可行性分析

　　結(jié)合寧波市的實際情況去解決存在的問題，寧波市惠臺政策應(yīng)當考慮到行政和法律的可行性，行政方面應(yīng)考慮到寧波市的行政部門能否采取有效施政和跨部門協(xié)作，進行及時溝通與回饋，切實貫徹落實政策;法律方面應(yīng)考慮到寧波市惠臺政策依從憲法、法律法規(guī)及規(guī)章制度的原則、理念及效力層級。

　　6.1.1行政可行性分析

　　行政可行性分析是寧波市執(zhí)行惠臺政策過程中，在行政或管理層面的可操作性，可以考慮設(shè)立“寧波市惠臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組”來執(zhí)行，各級主管部門委派或調(diào)動涉臺部門主管參加，完成項目小組中的工作任務(wù)，期間保持與原來部門業(yè)務(wù)之聯(lián)系，完成后離開。組內(nèi)強調(diào)橫向與縱向結(jié)合，注重橫向主抓寧波市各個職能部委辦局的政策協(xié)調(diào)與推動，縱向主抓從中央到地方層級關(guān)系結(jié)構(gòu)下地方和基層政策的政策配套與執(zhí)行，以提高項目質(zhì)量和效率，并進行不定期的組間信息交流，互相學(xué)習(xí)，提高專業(yè)管理水平。

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