[提要] 推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的重大決策，該倡議的實(shí)施離不開(kāi)有效的政策支持。本文利用內(nèi)容分析法從政策具體領(lǐng)域和政策文本兩個(gè)方面進(jìn)行描述性分析，并結(jié)合政策工具理論深入剖析目前政策的特點(diǎn)與不足。最后通過(guò)城市之間的比較分析，指出目前政策支持力度無(wú)法跟上城市發(fā)展步伐的問(wèn)題。本文認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策仍然停留在環(huán)境建設(shè)，缺少具體領(lǐng)域的政策支持，各城市對(duì)灣區(qū)建設(shè)政策支持力度不足。

　　關(guān)鍵詞：政策工具;創(chuàng)業(yè)政策;粵港澳大灣區(qū)

　　《開(kāi)封大學(xué)學(xué)報(bào)》是由河南省教育廳主管、開(kāi)封大學(xué)主辦的文理綜合性學(xué)術(shù)刊物，1987年6月創(chuàng)刊，1998年9月經(jīng)國(guó)家新聞出版署批準(zhǔn)，向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行。

　　一、研究背景

　　灣區(qū)經(jīng)濟(jì)是通過(guò)區(qū)域合作發(fā)展，以核心城市帶動(dòng)周邊城市群從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)模式，其重要性不容置疑。它首先通過(guò)打破城市之間的壁壘，促進(jìn)城市間的合作交流，這樣就能夠讓有利要素充分流動(dòng)。要素的高度集聚與高速流動(dòng)帶來(lái)的不僅是高效的產(chǎn)能，更是無(wú)盡的創(chuàng)新力量，能夠讓城市、企業(yè)達(dá)到互惠互利，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果。早在20世紀(jì)末，美國(guó)計(jì)算機(jī)技術(shù)的突飛猛進(jìn)促進(jìn)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，而交通技術(shù)的發(fā)展讓區(qū)域集聚成為可能，因此在第三次科技革命的浪潮下，美國(guó)建立舊金山灣區(qū)并成為世界灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)桿。

　　20年后，中國(guó)開(kāi)始在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)上開(kāi)始探索獨(dú)特的發(fā)展道路，粵港澳大灣區(qū)便是這個(gè)背景下的產(chǎn)物。自廣東省提出推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃后，這個(gè)重要倡議的執(zhí)行已由規(guī)劃落實(shí)到執(zhí)行階段，關(guān)于具體領(lǐng)域發(fā)展的政策已相繼出臺(tái)。然而，大灣區(qū)目前的政策是否真的起到推動(dòng)作用?公共政策的不完善、不充分加上具體領(lǐng)域的利益博弈將會(huì)大大削弱政策的效能，導(dǎo)致政策失靈的現(xiàn)象。基于此，本文希望通過(guò)對(duì)現(xiàn)有大灣區(qū)政策的量化分析，從整體和具體兩個(gè)方面描述大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)程的問(wèn)題，有助于了解政策的關(guān)注點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)政策中潛在的缺失與沖突，這對(duì)于后續(xù)人才政策的出臺(tái)、修訂、完善具有重要的指導(dǎo)意義。

　　二、文獻(xiàn)回顧

　　(一)與世界三大灣區(qū)比較研究。目前，世界著名的三大灣區(qū)——紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)都已成為促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要增長(zhǎng)極。而粵港澳大灣區(qū)作為中國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，就必須與世界灣區(qū)進(jìn)行比較。李楠、王周誼、楊陽(yáng)(2019)總結(jié)全球四大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的基本特征，進(jìn)一步提煉出在灣區(qū)倡議引導(dǎo)下全球四大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，如圖1所示。東京灣區(qū)是以“應(yīng)用科學(xué)+憂患意識(shí)”為特征的市場(chǎng)拉動(dòng)模型。舊金山灣區(qū)是以“基礎(chǔ)科學(xué)+金融創(chuàng)新”為特征的技術(shù)推動(dòng)模式。紐約灣區(qū)是以“金融服務(wù)+科技載體”為特征的金融驅(qū)動(dòng)模式。粵港澳大灣區(qū)是以寬松的發(fā)展環(huán)境及健全的激勵(lì)機(jī)制為特征的政策驅(qū)動(dòng)模式。(圖1)

　　竇濤、劉彩紅(2019)提出，相對(duì)于國(guó)外的三大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)因?yàn)閲?guó)家制度、經(jīng)濟(jì)狀況的不同而存在一些發(fā)展的不足——“兩制”阻礙了區(qū)域的協(xié)同發(fā)展、經(jīng)濟(jì)圈相對(duì)缺乏生命力。

　　張勝磊(2018)認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)無(wú)論從經(jīng)濟(jì)規(guī)模總量、對(duì)外開(kāi)放程度以及地理位置條件，都具備打造世界級(jí)灣區(qū)的條件。但粵港澳三地的優(yōu)勢(shì)分工與合作還不明確，同質(zhì)化發(fā)展較嚴(yán)重;具有國(guó)際影響力經(jīng)濟(jì)核心區(qū)還很缺乏，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱;粵港澳存在不同的法律體系，三地之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。

　　(二)對(duì)建設(shè)過(guò)程中現(xiàn)存問(wèn)題探索。學(xué)術(shù)界盛行于將港澳地區(qū)和珠三角9個(gè)城市區(qū)別開(kāi)，分析粵港澳大灣區(qū)發(fā)展要面臨的主要問(wèn)題及挑戰(zhàn)。劉璟(2017)通過(guò)構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)深度初步理論分析范式，指出建設(shè)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題是港澳與粵九市的不同之處太多，從而影響效率。龍建輝(2018)從區(qū)域創(chuàng)新方面指出當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)存在創(chuàng)新資源區(qū)域分布不均，技術(shù)擴(kuò)散效應(yīng)不明顯，創(chuàng)新資源投入結(jié)構(gòu)雷同，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重及創(chuàng)新要素流動(dòng)受阻等問(wèn)題。

　　(三)對(duì)優(yōu)化發(fā)展模式的研究。針對(duì)大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的對(duì)策研究，主要集中在以下兩個(gè)方面：一是提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。趙倫芬、謝輝(2019)針對(duì)灣區(qū)中的大學(xué)生提出“三三制”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)模式，即通用知識(shí)與創(chuàng)新精神相對(duì)接、突出普及化創(chuàng)新教育、專業(yè)知識(shí)與項(xiàng)目實(shí)踐相對(duì)接。黃群慧、王健(2019)基于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論來(lái)，認(rèn)為企業(yè)應(yīng)構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)鏈，打造“母工廠”。二是促進(jìn)人才一體化建設(shè)。進(jìn)一步建立完善粵港澳三地政府人才合作協(xié)調(diào)機(jī)制;建立互通互認(rèn)、共享共建的人才引進(jìn)、評(píng)價(jià)、服務(wù)體系。

　　(四)小結(jié)。結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究，目前國(guó)內(nèi)外針對(duì)粵港澳大灣區(qū)的研究集中于宏觀層面，對(duì)灣區(qū)總體現(xiàn)狀分析、探索發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題、尋求治理模式的革新以及發(fā)展對(duì)策等問(wèn)題是常圍繞的幾個(gè)方面。聚焦于灣區(qū)核心城市創(chuàng)業(yè)政策的研究相對(duì)較少，更多的是將粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境作為整體與國(guó)外進(jìn)行對(duì)比，缺乏一定的梳理。本文通過(guò)重點(diǎn)梳理廣州、深圳、香港、澳門四個(gè)核心城市創(chuàng)業(yè)政策，以分析城市頒布的創(chuàng)業(yè)政策是否符合自身的城市定位，在大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)政策問(wèn)題研究上具備一定的創(chuàng)新性。

　　三、研究方法與理論框架

　　(一)內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析是對(duì)各種信息交流形式的明顯內(nèi)容進(jìn)行客觀的、系統(tǒng)的和定量的描述。本文的分析對(duì)象為粵港澳大灣區(qū)提出以來(lái)與其相關(guān)的政策，政策涉及的文本數(shù)量較多，因此我們通過(guò)對(duì)政策文本特征進(jìn)行分類描述，并使用內(nèi)容分析法對(duì)政策文字進(jìn)行分析，旨在發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)在所包含的特征。

　　(二)政策工具理論。政策工具理論是通過(guò)類型學(xué)的方法將政策劃分為三類所構(gòu)成的一個(gè)理論框架。該理論的分類方式較多，本文借鑒Rothwell和Zegveld的研究成果，將政策文本分為三類并利用該框架對(duì)政策文本進(jìn)行分析，分別為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具。供給型政策工具是指向企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供資源和有利要素的政策，例如資金、信息、人才、技術(shù)等等。需求型政策工具是指開(kāi)放市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)市場(chǎng)建設(shè)，從而提升市場(chǎng)需求或市場(chǎng)活力，使更多企業(yè)在開(kāi)放市場(chǎng)中獲利。環(huán)境型政策工具是指提供長(zhǎng)期良性營(yíng)商環(huán)境，保證運(yùn)營(yíng)環(huán)境安全穩(wěn)定，間接推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展。